LA SÉLECTION ET LA PRÉPARATION DES PROJETS

Le temps et les ressources consacrés à la sélection et à la préparation des projets produisent d’importants dividendes en réduisant les risques d’échec et en renforçant l’efficacité de la passation de marchés. Le processus de sélection comprend généralement plusieurs étapes : identification d’une liste de projets stratégiques présentant les caractéristiques souhaitées ; réalisation d’examens préliminaires au sujet de ces projets ; et, finalement, réalisation d’études de faisabilité visant à établir que le projet a toutes les chances de réussir sous forme de PPP. Ensuite a lieu la préparation du projet qui s’accompagne de l’examen de la répartition des risques, de l’identification des exigences du marché et de la mise en place d’un processus concurrentiel permettant de choisir le partenaire privé approprié. 

Identification de projets stratégiques de PPP

 Un projet de PPP doit se trouver au cœur du programme des pouvoirs publics en matière de services d’infrastructure, par exemple dans le cadre de leur programme d’expansion au moindre coût, et s’appuyer sur une solide évaluation de la demande. Les pouvoirs publics disposent généralement de services de planification centralisés qui sont en mesure de procéder à une identification préliminaire de l’ensemble des projets stratégiques de l’État en matière d’infrastructures. Les autorités doivent ensuite classer ces projets selon qu’ils doivent être mis en œuvre par le secteur public ou le secteur privé. Ces projets stratégiques sont ensuite soumis à des études de faisabilité préalables— visant à déterminer les caractéristiques techniques et  financières fondamentales du projet telles que le choix de l’emplacement, la conception, les types de mise en œuvre possibles, les recettes et le financement. Il sera alors décidé de poursuivre ou non le projet en fonction de son importance stratégique, par exemple grâce à une évaluation des prévisions relatives au taux interne de rentabilité financière (TIRF)21, au taux interne de rentabilité économique (TIRE)22 et aux répercussions environnementales et sociales. Une fois que la décision a été prise de procéder aux investissements d’infrastructure dans le cadre d’un PPP, il convient de nommer un chef de projet et de former une équipe. Il faudra accroître la taille de cette équipe au fur et à mesure que le projet gagnera en complexité et faire appel à davantage de personnel qualifié et à solliciter davantage d’avis spécialisés au fil de l’avancement du projet.

Propositions spontanées

Les investisseurs privés transmettent souvent des propositions directement aux pouvoirs publics. Pour l’État, ces propositions peuvent être une source appréciable d’idées novatrices et l’aider à identifier de nouvelles idées de projet. Toutefois, les propositions spontanées peuvent aussi être anticoncurrentielles et même favoriser la fraude et la corruption si elles ne sont pas validées par des appels d’offres transparents et concurrentiels. Aussi, des mécanismes ont-ils été créés pour encourager les offres spontanées tout en faisant en sorte que la sélection du meilleur investisseur se fasse par le biais d’appels d’offres concurrentiels23. Ces mécanismes comportent un examen minutieux des propositions spontanées visant à vérifier que celles-ci sont exhaustives, viables, stratégiques et souhaitables. Le projet est ensuite soumis à un appel d’offres concurrentiel, l’auteur de la proposition spontanée bénéficiant de certains avantages : • des points de bonification sont accordés à l’auteur de la proposition lors de l’évaluation officielle des offres (c’est-à-dire, des points supplémentaires sont ajoutés à la note totale de l’auteur au moment de l’évaluation de son offre) ; • un droit de préemption permettant à l’auteur de porter son offre à la hauteur de la meilleure offre reçue (le Swiss challenge) ; • le droit de participer automatiquement au dernier appel d’offres (le système de la « meilleure offre finale ») dans le cas où l’on se trouve en présence d’une série d’appels d’offres. • compensation versée par l’État à l’auteur de la proposition de projet, à l’adjudicataire ou aux deux. Dans d’autres pays, les craintes suscitées par les offres spontanées incitent les pouvoirs publics à les rejeter d’emblée. Quel que soit le système adopté, toutefois, il doit être décrit en détail pour le bénéfice de tous, afin d’assurer la transparence.

Vérifier la viabilité du projet grâce à des études de faisabilité

Le concédant (généralement par l’intermédiaire de conseillers extérieurs dotés de compétences spécifiques) effectue une étude de faisabilité pour entamer la conception du projet et les prises de décision sur la répartition des risques majeurs — cette étude est une mise à jour et un prolongement de l’étude de faisabilité préalable (voir ci-dessus). L’étude de faisabilité inclut un exercice de diligence raisonnable technique et financière qui aboutira à un modèle financier et une matrice de risques qui permettront au concédant d’élaborer un projet robuste et susceptible de bénéficier de concours financiers, ainsi que la documentation correspondante. L’étude de faisabilité doit comprendre les éléments suivants : • l’analyse des objectifs du concédant et des objectifs stratégiques sectoriels, des sources de fonds et des ressources budgétaires, de l’ampleur du projet et de l’adhésion des autorités politiques ; • l’identification des risques et défis juridiques qui doivent être surmontés : qui est autorisé à accorder la concession ? De quelle manière les biens fonciers peuvent-ils être acquis ? Quelles autorisations faut-il obtenir avant que le projet puisse offrir des services ? • l’identification des défis réglementaires et politiques : quels permis et approbations faut-il obtenir ? Par quelles autorités administratives et politiques le projet doit-il être approuvé ? Quelle coordination de la gestion interadministrations faut-il mettre en place pour que le projet se déroule de façon satisfaisante ? • l’étude de commercialisation visant à mesurer l’appétit des investisseurs, celui des prêteurs et les principales préoccupations du marché au sujet du projet ; • l’analyse des options de structure, l’examen des hypothèses relatives à la répartition des risques, une matrice de risques complète permettant de gérer et d’atténuer l’ensemble des risques liés au projet, l’examen des hypothèses du projet, les consultations avec les investisseurs potentiels et d’autres parties prenantes, et l’élaboration de l’architecture et de la conception juridiques de la transaction pour répondre aux besoins du concédant et assurer l’attrait financier de l’opération ; • la définition des caractéristiques techniques du projet avec la participation de l’ensemble des parties prenantes conformément à une planification sectorielle à long terme, en évaluant les autres risques majeurs liés au projet (tels que les questions d’accès et de droits en matière foncière et la planification environnementale) et en veillant à la viabilité technique du projet ; • une évaluation financière, y compris les hypothèses retenues au sujet des coûts (directs et indirects) et des estimations de recettes, ainsi que toutes les hypothèses du modèle (concernant notamment l’inflation et les taux d’intérêt), les analyses de sensibilité (du point de vue, par exemple, de l’augmentation des coûts et de la baisse des recettes) et un résumé des résultats obtenus à partir du modèle financier de base, y compris les aides éventuelles de l’État ; • une évaluation économique — portant notamment sur les recettes que l’État percevra par le biais d’impôts, de droits de douane, de droits d’accise et d’autres taxes, la création d’emplois, le développement La sélection et la préparation des projets 33 régional, l’amélioration de la situation des personnes directement concernées, l’incidence environnementale, la croissance économique, etc. — réalisée à l’aide d’un comparateur du secteur public et produisant un taux interne de rentabilité économique (TIRE) qui aidera à évaluer le degré d’optimisation des ressources offert par le projet (voir encadré 2.1 ci-dessous) ; • l’élaboration d’un plan de passation de marchés allant jusqu’à la clôture financière, et la préparation des dossiers d’appel d’offres, de la note d’information sur le projet et de tous les autres documents nécessaires.

Approbation 

Une fois que l’étude de faisabilité est terminée et que les risques majeurs ont été identifiés, les pouvoirs publics peuvent décider en toute connaissance de cause si le projet doit ou non prendre la forme d’un PPP. L’approbation du projet sous la forme d’un PPP permet d’assurer l’adhésion des autorités politiques au processus avant que les pouvoirs publics et les soumissionnaires potentiels commencent à investir des ressources financières importantes dans l’élaboration du projet.