Une autonomie gouvernementale dynamisée, en matière décisionnelle, par la mondialisation de l’exercice des pouvoirs de guerre et de paix

Appréciée d’une part, a contrario par rapport aux compétences constitutionnelles du chef de l’État et d’autre part, in concreto par rapport au pouvoir de direction que le Gouvernement exerce sous l’autorité des Chambres, l’hypothèse d’un pouvoir diplomatique propre au ministre des Affaires étrangères procéderait du déséquilibre institutionnel orchestré  par les assemblées. Comme il a été souligné précédemment, tout au long des IIIème et IVème Républiques, la doctrine gouvernementale n’a eu de cesse de légitimer cette extension de fait par une relecture dynamique du concept de « Pouvoir exécutif ». Mais, s’agissant spécifiquement du rôle international du ministre des Affaires étrangères, il aurait trouvé dans la gestion diplomatique des deux conflits continentaux de 1914 et 1939, un terreau propice à un élargissement de ses responsabilités politiques habituelles en tant que ses décisions pourraient avoir désormais un impact mondial.  limites du système diplomatique de la République parlementaire. Deux séries d’imperfections auraient particulièrement contribué à la pérennisation de l’autonomie d’action du ministre des Affaires étrangères sur la scène politique extérieure : d’une part, la pratique ambiguë des règles constitutionnelles qui encadrent le processus décisionnel en matière de politique étrangère (A) et l’archaïsme des services du Ministère dans le contexte émergeant de la mondialisation des échanges diplomatiques (B).

Selon le Professeur Georges-Henri SOUTOU, « durant la période 1914-1958, la présidentiel fort en matière de politique extérieure. Mais la crise du 16 mai 1877 qui a entraîné la démission de son successeur y a fait résolument obstacle. Dans le cadre informel de la Constitution « GRÉVY », la revalorisation de fait du pouvoir directionnel du président du Conseil devait conserver à la République l’apparence d’un régime parlementaire, et de manière plus spécifique donner l’illusion de la permanence d’une pratique partagée des pouvoirs en matière internationale. Du point de vue des Chambres, il n’y a pas lieu de se méfier de l’influence grandissante du Gouvernement, car outre les mécanismes qui leur garantissent un contrôle quasi-absolu sur l’ensemble des activités exécutives, les lois constitutionnelles de 1875 s’abstiennent de reconnaître aux ministres un pouvoir décisionnel autonome, aux plans politique interne et externe. De même, en l’absence d’une assise constitutionnelle, le président du Conseil est, a priori, cantonné dans un rôle politique de suppléant au regard du président de la République mais également du ministre des Affaires étrangères. gérées, au niveau gouvernemental, directement entre l’Élysée et le chef du Quai d’Orsay. Dépourvue d’une base administrative propre, la marge d’action du président du Conseil sur la scène politique extérieure fluctue donc au gré de sa personnalité et de son intérêt pour les affaires diplomatiques. « Ceci fait, précise le Professeur JÈZE, qu’un président de la République énergique, en présence d’un président du Conseil qui n’est pas très énergique, a beau jeu pour gouverner réellement. (…) Par contre, il est tout à fait exact, comme le dit M. Raymond POINCARÉ, qu’avec un président du Conseil ayant de la volonté et jaloux de gouverner, le président de la République ne peut rien faire.

Mais, précisément, le caractère fluctuant de l’autorité politique du chef de l’État parlementaires, garantit la cohésion d’ensemble entre les décisions du chef de l’État et leur instrumentalisation par le président du Conseil et le ministre des Affaires étrangères a laissé place à des rivalités politiques préjudiciables à l’unité d’action requise en matière diplomatique. Ainsi, a-t-il été des relations du président de la République Alexandre MILLERAND et de son « président du Conseil-ministre des Affaires étrangères » Raymond  contrôle de la politique extérieures en régime parlementaire », Op. cit., p. 24). Dans cette hypothèse, l’action de la Commission est autonome de l’activité législative de la Chambre dont elle relève. Ainsi, Maurice SCHUMANN enjoint de ne pas confondre la « partie politique du travail » de la Commission (soit, son activité de contrôle) avec la « partie législative ». Cette dichotomie lui a permis de justifier l’incongruité relevée sous la période transitoire inaugurée par l’investissement du Gouvernement DE GAULLE le 1er juin 1958. Pour le président de la Commission des Affaires étrangères de l’Assemblée nationale, la période constituante aurait dû entraîner de facto la suppression des commissions parlementaires : « si nous rapprochons cette donnée de fait, le départ du parlement est présumé définitif puisque l’adoption d’une constitution nouvelle entraînera l’élection d’une nouvelle assemblée, et cette donnée de droit, selon laquelle une commission a pour fonction de préparer le travail du parlement, nous aboutissons à cette conclusion logique que le fonctionnement des commissions parlementaires est désormais sans objet » (Op. cit., p. 22). Or, dans les faits, il n’en a rien été, « non seulement avec l’approbation, mais avec l’aide du gouvernement : par exemple, avant chaque réunion de la Commission des Affaires étrangères, le président est officiellement reçu par le chef du gouvernement ou par le ministre des Affaires étrangères, parfois même par les deux, et reçoit communication des informations ou précisions destinées.