Une approche théorique des PPP 

Etat descriptif de quelques expériences

Qu’il soit industrialisé ou en développement, un pays peut expérimenter le PPP lorsque les pouvoirs publics le jugent nécessaire.

Cas de Madagascar : valorisation du PPP dans le MAP(Madagascar Action Plan)

Depuis quelques années, l’Exécutif malgache tendait à développer son intérêt pour le PPP comme mode de gouvernance. En 2002, la nouvelle donne économique est, selon le Président de la République en titre, plus que jamais opportune à la relance de l’investissement public. Dans cette optique, il a laissé transparaître le concept de PPP dans la politique générale de l’Etat, en particulier, dans les défis lancés dans le cadre de la mise en œuvre du MAP . Il s’agit d’une “feuille de route” transformationnelle pour un développement rapide de la grande Ile. « Le but du MAP est de faire un saut qualitatif dans le processus de développement grâce à un plan innovant sur cinq ans qui mobilisera le peuple Malgache ainsi que les partenaires internationaux».
En d’autres termes, la formule de PPP a été mise en place comme pied d’appui au démarrage du montage contractuel et gage de la réussite des divers engagements prévus dans le MAP. Ce document officiel prévoyait en effet de « Créer des Partenariats entre secteurs Public et Privé dans les domaines tels que la formation et l’éducation, la santé, les infrastructures, l’environnement, les sports et le s arts, ainsi que les charités » . Pour parvenir à la réussite des huit engagements prévus dans le MAP, des défis sont à relever et bon nombre d’entre eux prônent le PPP comme étant une stratégie sinon un objectif. Ci dessous quelques défis qui préconisent le PPP.

Modèle français

L’origine du contrat de PPP est lointaine pour le cas de la France. La première concession apparut en 1554 avec le Canal de Craponne. Puis, aux XVII et XVIII ème siècles, tous les grands canaux ont été construits par concession. Le champ d’application des concessions s’est retrouvé élargi au XIX ème siècle avec la construction des chemins de fer, des circuits d’eau ou encore des autoroutes.
La notion de PPP a été promue en 1997 par la publication du Rapport du groupe réuni autour de Neil KINNOCK sur le thème du financement de projets du réseau trans européen de transport par des partenariats entre le secteur public et le secteur privé. La notion n’a reçu un encadrement juridique spécifique qu’avec l’ordonnance du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat qui prévoit dans son article 01 er que :« les contrats de partenariats sont des contrats administratifs par lesquels l’Etat ou un établissement public de l’Etat confie à un tiers, pour une période déterminée en fonction de la durée d’amortissement des investissements ou des modalité s de financement retenues, une mission globale relative au financement d’investissements immatériels, d’ouvrages ou d’équipements nécessaires au service public, à la construction ou transformation des ouvrages ou équipements, ainsi qu’à leur entretien, leur maintenance, leur exploitation ou leur gestion, et , le cas échéant, à d’autres prestations de service concourant à l’exercice, par la personne publique , de la mission de service public dont elle est chargée.
Le cocontractant de la personne publique assure la maîtrise d’ouvrage des travaux à réaliser. Il peut se voir confier tout ou partie de la conception des ouvrages… » Le contrat de PPP se distingue ainsi des autres outils de gestion publique car le cocontractant est le maître d’ouvrage et il est rémunéré par un prix payé par la personne publique. Son champ d’application organique est vaste tout comme son champ d’application matérielle qui comprend aussi bien les ouvrages et les équipements que les infrastructures.
Au niveau européen, le livre vert de la Commission européenne énonce que le terme PPP n’est pas défini au niveau communautaire. L’expression renvoie et « se réfère en général à des formesde coopération entre les autorités publiques et le mon de des entreprises qui visent à assurer le financement,Commission des communautés européennes, Livre vert sur les Partenariats Public Privé et le droit communautaire des marchés publics et des concessions, Bruxelles, COM(2004) la construction, la rénovation, la gestion ou l’entretien d’une infrastructure ou la fourniture d’un service ».

Panorama général des figures de PPP

Comme il a été précédemment énoncé, le PPP peut revêtir différentes formes allant d’une formule simple à une formule complexe. Les classifications possibles sont nombreuses mais l’on ne tiendra compte que des principales.

Classifications possibles des PPP

Les PPP peuvent se classifier de plusieurs manières mais seules seront retenues les quelques catégorisations qui suivent sans que l’énumération soit exhaustive.

Classification selon les modalités d’exécution

Il s’agit de classifier les PPP en fonction des modalités pratiques de mise en œuvre de la relation contractuelle entre le « public » et le « privé ». Cette catégorisation peut comprendre l’impartition, la concession ou l’affermage.

L’impartition

Selon l’analyse des auteurs , « la plus ancienne forme de PPP est l’impartition par les autorités publiques à l’entreprise privée de certaines fonctions techniques de soutien généralement assez simples.
La collecte des ordures ménagères est un exemple parmi les plus courants. Dans cette forme de partenariat, le partenaire public peut être ou non le propriétaire des actifs : il l’est dans le cas d es immeubles, mais ne l’est pas pour les camions qui colletent les déchets. Le partenaire privé est l’employeur des ressources humaines mises à contribution. Les profits ou les pertes sont au bilan de l’entité privée pour la fonction précise dont elle a accepté d’assumer la responsabilité. »

La concession

Les spécialistes canadiens présentent ensuite la concession, comme la formule symétrique à l’impartition. « À l’autre bout de l’éventail des PPP- écrivent-il s- la concession consiste généralement pour un partenaire privé à construire lui-même un a ctif ou à l’acheter à l’État pour le rénover, puis à l’exploiter, avant de le céder ou de le revendre à l’État. Ce genre de PPP repose généralement sur un contrat de longue durée. Le partenaire privé est le propriétaire des actifs (jusqu’à la cession à l’Ét at), le responsable devant la population, l’employeur des r essources humaines, et il assume les pertes ou encaisse les profits. Il fournit également le capit al en tout ou en partie, et il se finance en tarifa nt l’usager et/ou en recevant des subventions gouverne mentales».

L’affermage

« Entre les deux formes simples (concession et impartition), on trouve habituellement une forme intermédiaire de PPP que l’on qualifie d’ affermage , dont on trouve deux principales variantes. Dans l a première d’entre elles, l’entreprise privée construit un actif et le loue à l’État qui l’opère. Le capital de départ et la propriété des actifs sont ici privés. L’État rémunère le partenaire privé au moyen d’un loyer, mais il est l’employeur des ressources humaines et demeure l’ultime responsable du service devant la population. Dans ce type d’arrangement, la gestion des risques repose habituellement sur une nette séparation entre les risques liés à la construction et ceux liés à l’exploitation.
Dans la deuxième variante de l’affermage, les actif s appartiennent à l’autorité publique, qui en confie l’exploitation à une entreprise privée qui l ui verse un loyer et se finance en tarifant l’usage r, avec ou sans subvention d’appoint du partenaire public ».

Le PPP « élémentaire »

« Font partie de ce type de PPP les contrats de gestion accordés par les gouvernements à des firmes privées . Dans ce cas de figure, le partenaire public rech erche une forme d’organisation plus flexible et une gestion rigoureuse des coûts lui permettant de garantir un service public, d’intérêt général ou de cohésion sociale , de qualité et de m oindre coût… » Dans ce type de partenariat, les pouvoirs publics tiennent un rôle essentiel en ce qu’il leur appartient de définir leurs attentes vis-à-vis du partenaire privé éventuel, les règles que ce dernieraura à respecter ainsi que les modalités d’exécution du futur contrat. Cette rigueur est de mise afin d’établ ir les standards de référence en termes de qualité de serv ice, d’accessibilité ou d’universalité dès la phase primaire. En contrepartie, il est de leur obligation d’allouer une rémunération au cocontractant privé.

Le PPP « symbiotique »

« Les projets issus de ce type de partenariat sont caractérisés par une plus grande convergence des valeurs, des missions et des objectifs des partenaires. C’est une forme de communauté de pratiques caractéristique des PPP liant le plus souvent des organisations privées sans but lucratif.
Non Gouvernementales] et des organismes gouvernementaux, autour de services destinés à des clientèles particulières ou répondant à des situations mouvantes, ou encore à des besoin sémergents».
La particularité de cette forme de partenariat résiderait dans « la reconnaissance et l’acceptation de la part de l’organisation gouvernementale de l’insuffisance des ressources, des expertises disponibles et le manque de connaissance pratique du terrain. E lle ne peut concevoir ni lancer des projets pour remédier aux dossiers en question. Dès lors, elle favorise par des politiques publiques l’émergence de collaborations serrées entre ses organisations et c elles présentes sur le terrain ».
L’autre particularité de cette formule serait- toujours d’après ses initiateurs- que les pouvoirs publics de leur côté s’occupent de la charge et des aspects financiers du partenariat pendant que le secteur privé essaye d’assurer la gestion opérationnelle, technique et organisationnelle.

Mécanisme général du PPP

Le mécanisme général du PPP s’articule autour de la présentation des parties prenantes qui basent leurs relations sur des fondements solides.

Les parties prenantes

Les PPP appellent la participation de trois acteurs. Les auteurs parlent parfois du PPP comme étant un « ménage à trois » et affirment que le PPP ne connaîtrait de franc succès que si chacun de ces acteurs trouve son compte dans ce mariage à trois.

Partie publique

Dans les opérations de PPP, la partie publique peut être une autorité nationale, régionale ou locale ou un organisme de droit public créé pour accomplir des missions d’intérêt général sous le contrôle de l’Etat. En définitive, il s’agit de l’Administration qui représente l’autorité et l’image de l’Etat.

Partie privée

La personne privée peut être un individu, une association, une organisation non gouvernementale (ONG), une entreprise privée ou un investisseur. Ce dernier s’entend de toute personne physique ou morale ayant l’intention de faire fructifier son argent sur le territoire malgache. De manière générale, ce qui fait la particularité de la partie privée contractante est cette quête de rentabilité.

Place du citoyen consommateur final

Le citoyen-consommateur se trouve concerné par une opération de PPP car il n’est pas à oublier que la mission première dévolue à la puissance publique demeure la satisfaction de l’intérêt général et ainsi du citoyen-consommateur, destinataire final de tout service public.

Les assises d’un PPP

L’adoption d’un PPP obéit à un seul but bien précis qui est de satisfaire l’intérêt général. 35 Cependant, la notion d’intérêt général n’est pas un concept figé mais évolutif.

Evolution selon les nouvelles aspirations de l’intérêt général

L’intérêt général est une notion évolutive selon les conditions sociopolitiques dans laquelle la société se développe. Le PPP qui est tenu de toujours se conformer à l’intérêt général doit alors essayer de s’accorder au maximum aux nouvelles aspirations de celui-ci. Dans les pays en développement, les besoins en infrastructures et en services publics sont évidents du fait de l’accroissement de la population et de la croissance économique. De ce fait, les modes de PPP évoluent. Ainsi, il n’est pas possible d’établir une liste exhaustive de la typologie des PPP.
Si les exigences de la qualité de service évoluent concomitamment avec l’évolution de l’intérêt général, l’équilibre du contrat doit être remanié.

Champ d’application du PPP

Le PPP est actuellement un leitmotiv dans le but de permettre à la puissance publique de mieux affronter les contraintes et les difficultés liées à la gestion publique et de mieux profiter du savoir faire et des potentialités du secteur privé. Les secteurs d’activités concernés sont diversifiés d’autant plus que le PPP ne distingue pas de domaines d’intervention particuliers (Section 1). L’intervention du partenaire privé peut être assez étendue selon la phase du projet qu’il s’oblige à assumer (Section 2). Toutefois , le périmètre du contrat peut faire l’objet d’une extension en cours d’exécution (Section 3).

Secteurs d’activités concernés

Le PPP englobe un champ d’application assez vaste mais ne peut pas viser la fonction d’édiction de la règlementation ou de contrôle de la mise en œuvre de telle règlementation. Cela reste du seul ressort de l’Etat sans que le secteur privé ait son mot à dire puisqu’il s’agit du pouvoir législatif et règlementaire et de la fonction judiciaire et de régulation. Sous ces aspects, l’Etat ne peut pas être considéré comme un simple partenaire. Il est au-dessus des entreprises privées et non « à côté ». Hormis cette limite préliminaire, le PPP peut concerner la quasi-totalité des domaines d’activités qui existent. En effet, il n’est pas possible de dresser une liste exhaustive des secteurs pouvant être concernés par le PPP car toutes les activités économiques, sociales ou culturelles d’un pays peuvent être appréhendées dans une telle perspective. En effet, le PPP englobe un champ d’application assez vaste.

Mise en place d’infrastructures

La mise en place d’infrastructures peut concerner indifféremment les infrastructures routières, les infrastructures sanitaires et hospitalières, ou encore celles de l’éducation et de l’enseignement.

Routes

Concernant le secteur routier, l’Etat a quitté le secteur productif pour ne s’occuper que des fonctions régaliennes. Il s’est désengagé des tâches d’exécution d’où l’intervention des cabinets d’études et le transfert des travaux aux opérateurs privés.
La construction, la réhabilitation ou l’aménagementdes routes et ponts sur le territoire malgache sont financés en majeure partie par le FER (Fonds d’Entretien routier) qui a été créé par la loi 97 03 5 du 15 octobre 1997. Selon l’article 2 de ladite loi, « Le FER a pour rôle de recevoir et d’administrer l es fonds destinés à l’entretien de toutes les routes s ur le territoire national quelle que soit leur classification définie dans la Charte routière (routes nationales, routes régionales, routes départementales, routes communales et voies de desserte), y compris les bac s, les ouvrages d’art routier et les autres infrastructures s’y rapportant (voiries, assainisse ment,…) »

Santé et secteur hospitalier

Dans le domaine de la santé, nombreuses sont les raisons justifiant le recours au secteur privé pour une meilleure qualité de service. Peuvent êtrecités à titre d’exemples: la déficience de ressources médicales, la pénurie de main d’œuvre médicale et infirmière, l’engorgement des urgences, les longues files d’attente pour certaines procédures, les navettes incessantes à effectuer… C’est ainsi que les P PP semblent trouver un certain écho dans les investissements hospitaliers publics tant en termes d’infrastructures (bâtiments, système d’information…) que d’équipements. Nous citerons l’exemple de l’HJRA (Hôpital Joseph Ravoahangy Andrianavalona) qui intègre en son sein le pavillon Sainte Fleurconstruit suivant la concession de service public hospitalier entre le Ministère de la Santé malagasy etl’OHFOM (Œuvre Hospitalière Française de l’Ordre de Maltes).

Education et enseignement

L’existence de PPP dans le domaine éducationnel s’illustre bien à travers la multiplication des écoles privées et des instituts d’enseignement supérieur privés. En effet, l’accroissement de ces écoles et instituts serait dû à la carence du mode d’enseignement enregistré dans certains collèges et lycées publics ou à une déficience de la politique éducationnelle de l’Etat même. Il s’agit d’une entraide entre les écoles privées et le pouvoir public dans un but d’améliorer la qualité de l’enseignement.

Secteur énergétique

Le secteur énergétique recouvre d’une part l’eau et l’électricité et d’autre part, le secteur minier et les hydrocarbures.

Eau et électricité

Les secteurs de l’eau et de l’électricité restent confiés à la société d’Etat JIRAMA qui est à l’heure actuelle le distributeur exclusif de ces ressources. Mais la JIRAMA n’est pas épargnée de difficultés, elle doit faire face aux problèmes financiers et à la déficience des infrastructures et équipements de distribution. L’appel au concept de PPP était bien accueilli étant donné que la restructuration de cette entité semblait inévitable. Toutefois, des questions restent en suspens relativement à la possibilité de privatisation de la production ou de la distribution de ces ressources. Telle initiative obtiendrait-elle l’aval des usagers, consommateurs principaux ?

Table des matières

INTRODUCTION 
I ERE PARTIE : ASPECT CONCEPTUEL DU PPP
Titre 1 : Une approche théorique des PPP
Chapitre 1 : Généralités
Chapitre2 : Champ d’application du PPP
Titre 2 : De la naissance à l’extinction du partenariat
Chapitre1 : Naissance du partenariat
Chapitre2 : Exécution du partenariat
Chapitre3 : Durée et extinction du partenariat
CONCLUSION PARTIELLE
II EME PARTIE : VISION PRAGMATIQUE DU MONTAGE PPP 
Titre1 : PPP, une formule complexe
Chapitre1 : Les enjeux problématiques de la formule
Chapitre 2- Les répercussions des branches du Droitdans le PPP
Titre2 : Perspectives d’avenir du PPP à Madagascar
Chapitre 1 : PPP, une notion difficile à appréhender
Chapitre2 : PPP, une notion dépendante du régime politique en place
CONCLUSION PARTIELLE
CONCLUSION GENERALE 
LISTE DES TABLEAUX ET GRAPHIQUES
ANNEXES 
REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES