Propositions pour une refonte générale

Propositions pour une refonte générale.

Personne ne comprend rien à notre système de retraites. Conséquence de l’empilement des régimes et de modes de calculs complexes, mais aussi du fait que l’on a trop souvent cherché à utiliser les retraites pour résoudre des problèmes qui seraient mieux traités par d’autres outils, personne ne sait exactement quels seront ses droits à la retraite. Empilement des régimes, tout d’abord. Chaque retraité touche en moyenne des pensions provenant de 2,3 régimes différents. Même les salariés qui ont fait toute leur carrière dans le privé doivent cumuler la pension du régime de base (Cnav) avec celles des régimes complémentaires des cadres et des non-cadres (Agirc, Arcco). Les règles déterminant le montant de la pension sont excessivement complexes pour chaque régime pris isolément (elles dépendent de multiples paramètres : nombre d’années cotisées, montant des cotisations versées, du salaire de référence, âge de départ à la retraite, maintien d’une activité partielle, etc.), et sont en outre totalement différentes pour le régime de base et les régimes complémentaires. Connaître avec précision la pension globale qui sera effectivement versée relève alors d’une gageure, y compris pour ces cas relativement « simples ». Quant aux travailleurs qui ont le mauvais goût d’être à la fois fonctionnaires et salariés du privé au cours de leur vie professionnelle, ou bien cadres et non-cadres, ou encore salariés et non-salariés, sans parler de ceux qui passent une partie de leur vie à l’étranger, le degré d’empilement des régimes et de complexité des règles est tel que le niveau de leurs droits à la retraite est tout simplement imprévisible. Et il ne s’agit pas simplement de complexité calculatoire : dans de nombreux cas, ces « poly-pensionnés » et autres travailleurs aux carrières complexes (mais de plus en plus courantes) verront des périodes entières d’activité et de cotisations perdues pour le calcul de leur retraite (par exemple les salariés ayant passé moins de 15 ans dans la fonction publique n’obtiennent aucun droit dans le régime des fonctionnaires). La retraite par répartition devrait en principe constituer la première des sécurités face à l’avenir, et encourager la prise de risque et la mobilité professionnelle : en pratique, les droits à la retraite sont difficiles à prévoir pour tous les salariés, et deviennent encore plus incertains dès lors que l’on s’aventure à changer de statut.

La seconde source de complexité provient du fait que l’on a trop souvent cherché à utiliser les pensions pour résoudre des problèmes réels (par exemple, salaires jugés trop faibles ou conditions de travail particulièrement difficiles pour certaines professions ou secteurs d’activité), mais qui ne relèvent pas à strictement parler du système de retraites. Quelles qu’aient été les justifications initiales pour ces mesures compensatoires catégorielles, qui existent aussi bien dans le cadre des régimes dits « spéciaux » qu’au sein des régimes de droit commun, leur multiplication et leur inertie dans le temps conduisent à un système peu lisible pour le citoyen. Ce système où chacun suspecte les autres de mieux tirer parti que lui-même des avantages en vigueur finit par miner le consensus démocratique autour de la retraite, de même que l’accumulation de niches fiscales de toutes natures ruine la confiance en l’impôt. Dans les deux cas, le résultat de ces errements est la remise en cause du principe minimal d’équité horizontale (« à cotisations égales, retraite égale » dans le cas des retraites, « à revenu égal, impôt égal » dans le cas de l’impôt) sur lequel doivent toujours se fonder des politiques publiques de cette ampleur. La logique de compensation par la retraite est d’autant plus perverse qu’elle permet souvent de se dispenser de mener les politiques adaptées aux problèmes posés, par exemple une politique salariale plus dynamique dans le secteur public, une politique incitative de prévention des risques professionnels et des accidents du travail dans les secteurs concernés, une politique familiale permettant une meilleure conciliation avec la vie professionnelle, etc. Le cas du régime spécial que les parlementaires se votent à eux-mêmes est également symptomatique de cette perversion : si l’on considère que le statut de l’élu n’est matériellement pas suffisamment attractif en France (justification souvent évoquée pour l’existence de ce régime), alors il existe pour le revaloriser des outils beaucoup plus appropriés et transparents (par exemple, augmenter l’indemnité parlementaire) que l’octroi dans des conditions opaques de pensions nettement plus favorables que celles de droit commun – mesure qui ne fait qu’alimenter le scepticisme général vis-à-vis du système de retraites (et, en prime, de la classe politique). Dans un système dont la pérennité financière serait assurée, cette opacité des modes de calcul et ce manque de lisibilité des droits à la retraite constituerait en soit un motif largement suffisant pour une réforme profonde. Le temps moyen passé à la retraite atteint aujourd’hui la moitié de la durée de la vie active (en gros, 20 années de retraite contre 40 années de vie active) : il est inacceptable que les citoyens ne puissent pas connaître de façon simple et précise quels seront leurs droits et leurs moyens d’existence pour ces vingt années. D’autant plus que les masses en jeu sont considérables : les prestations retraites représentent aujourd’hui plus de 13% du PIB, soit près de 30% du total des prélèvements obligatoires (environ 45% du PIB). Cette incertitude sur les droits à la retraite conduit les salariés à considérer cette énorme masse de cotisations retraites comme des impôts comme les autres, et non comme une épargne obligatoire donnant droit à un revenu différé.

Si l’on ajoute à cela les menaces financières régulièrement brandies contre la pérennité même du système de retraite par répartition, alors cette opacité du mode de calcul des droits devient proprement intenable. Ces incertitudes financières sont certes liées à l’allongement de la durée de la vie, dont personne ne doute aujourd’hui de la réalité, et il n’entre pas dans notre propos de chercher à nier l’importance des mesures d’ajustement nécessaires – même si nous verrons que les prévisions à long terme sur l’ampleur des déséquilibres financiers sont relativement fragiles, comme le montrent les dernières révisions publiées par le COR. Simplement, il nous semble injustifié que la question des retraites soit presque exclusivement abordée sous l’angle de la réduction des déficits financiers à court terme, alors même que les droits à la retraite sont déjà ressentis comme imprévisibles. Nous considérons qu’il est inacceptable d’envisager de nouvelles mesures de replâtrage et de rigueur financière sans commencer par clarifier fondamentalement les droits à la retraite des générations à venir, ce qui exige une refonte générale de l’ensemble du système. En particulier, dans un contexte où la dette publique laissée aux générations futures est déjà considérable, où « les caisses de l’Etat sont vides » (après que les mesures du paquet fiscal 2007 se sont soigneusement employées à les vider), il serait irresponsable que les rendez-vous de 2008-2013 sur les retraites se réduisent à un nouvel exercice de colmatage des déficits (nouvelles hausses de prélèvements : cotisations, CSG, CRDS ou taxes diverses, pour financer les retraites courantes, alors que le fonds de réserve des retraites – FRR – demeure désespérément vide ; nouvelles baisses des pensions : passage de 40 à 41 puis 42 annuités pour une retraite à taux plein), sans véritable clarification des droits des générations futures. Cette étude a pour objectif de contribuer aux débats à venir en proposant une refonte générale de l’ensemble des régimes de pensions et leur remplacement par un système unifié fondé sur des comptes individuels de cotisations. Cette réforme, qui s’inspire de celle adoptée en Suède en 1994 et mis en place progressivement entre 1998 et 2014 , est simple à décrire : les travailleurs accumulent tout au long de leur carrière professionnelle leurs cotisations retraites (salariales et patronales) sur un compte individuel géré par l’assurance vieillesse. Leurs contributions bénéficient chaque année d’un taux de rendement réel (supérieur à l’inflation) garanti par l’Etat. Le système fonctionne toujours en répartition : les cotisations des salariés financent toujours les pensions courantes. Le compte est simplement une mesure en euros des droits des salariés. L’avantage est donc de profiter des faibles risques de rendement qu’apporte le système par répartition tout en clarifiant les droits individuels à la retraite sur le long terme. Un lien clair et direct est établi entre les contributions des travailleurs et leurs droits à pension. Au terme de sa vie active, le travailleur a ainsi accumulé un certain patrimoine retraite qui donne droit au versement d’une pension mensuelle. Le montant de celle-ci est fonction du nombre d’année que le salarié peut espérer passer en retraite. La durée de la retraite dépend en effet de l’âge de liquidation, mais aussi de la génération du travailleur. Le système prend ainsi en compte très progressivement l’augmentation de l’espérance de vie, au fur et à mesure que celle-ci peut être mesurée. Il est par ailleurs très flexible, permettant au salarié de partir en retraite de façon progressive, tout en continuant à travailler et à accumuler des droits. Notre étude démontre que, contrairement à une idée reçue, le système de comptes individuels tend à avantager les salariés les plus défavorisés. En particulier, les carrières longues seront enfin mieux valorisées. Le rendement appliqué aux cotisations, étant cumulatif, donne plus de valeur aux contributions effectuées en début de carrière, avantageant les salariés ayant commencé à travailler tôt. La prise en compte de toutes les années de cotisations permet également de mettre fin au fait que, dans le système actuel, les travailleurs aux carrières salariales modestes subventionnent les salariés connaissant une forte progression salariale en fin de carrière. Le système proposé permet enfin d’envisager la correction des inégalités d’espérance de vie, autre facteur de redistribution à l’envers dans le système actuel. Plus globalement, cette réforme permet de clarifier la structure de financement de notre protection sociale : la distinction entre la partie « contributive » de l’assurance vieillesse et la partie « non-contributive » (minimum vieillesse, assurance contre les accidents de carrière, etc.) est renforcée. Les citoyens percevront alors clairement que les cotisations retraites ne constituent pas un prélèvement obligatoire comme les autres mais bien une épargne obligatoire dont le rendement est garanti.