PPP en aménagement

Le domaine du logement et de la Ville est également le champ de développement de nouvelles formes de Partenariat Public Privé. La banalisation des concessions d’aménagement, depuis la loi du 20 juillet 2005, est parfois présentée comme un renouveau du Partenariat Public Privé s’ouvrant à la concurrence. Dans les faits, cela n’a eu, jusqu’à présent, que peu d’impact sur la redistribution des parts de marché respectives entre promoteurs privés et acteurs publics ou para-publics, tels les SEML ou les Offices Publics de l’Habitat (ex. OPAC et Offices d’HLM). L’évolution s’est faite par contre au niveau des cultures, tant pour les promoteurs privés que pour les SEML : – culture « d’ensemblier-urbain » pour les promoteurs, avec une vision au-delà du courtterme, telle qu’ils la pratiquent dans leurs actions de promoteur, – culture du risque et de l’analyse de celui-ci pour les SEML. L’approche des cultures urbaines dans les autres pays, notamment européens, permet de poursuivre cet examen des Partenariats Public Privé, dans le développement urbain, et ainsi d’aborder leur impact sur les évolutions susceptibles d’affecter le rôle et le positionnement des SEML en France. Le Partenariat Public Privé, le PPP, nouveau « sésame-formule magique » pour le développement urbain ? Et pourtant, comme le remarque Werner Heinz, il n’y a ni secret ni formule magique : « Les discussions allemandes sur le développement urbain et la modernisation des villes se sont enrichies, depuis la fin des années 80, d’une nouvelle entrée thématique, jusqu’alors peu connue en République fédérale allemande, mais devenue usuelle aujourd’hui: « public private partnership » –  » öffentlich-private Partner – schaft » – partenariat public-privé ». Ce thème est utilisé comme une « formule secrète » par de nombreux praticiens locaux qui souhaitent mettre en œuvre des projets complexes de développement et de modernisation de l’espace urbain. Une analyse approfondie des pratiques liées à ce terme générique fait cependant apparaître qu’il n’y a ni secret, ni formule magique » 207. Le terme PPP (Public Private Patnership) couvre d’ailleurs un spectre thématique très diversifié. L’intensité des coopérations public-privé étant variable, celle-ci s’étend des échanges permanents d’informations jusqu’aux contractualisation de projets communs avec deux objectifs stratégiques qui sont à la fois indépendants et complémentaires : « Le premier est celui de l’amélioration interne des administrations publiques, le second concerne la modification structurelle du service public par l’externalisation de certaines fonctions qu’il assurait jusqu’alors… Les réflexions concernant la modernisation des structures administratives locales et l’amélioration du service public s’inspirent de la terminologie des entreprises bien que les finalités du service public différent de celles de l’économie privée (recherche du bien public et non maximisation du profit) » 208. L’association avec des acteurs privés s’organise alors selon trois formes principales synthétisées par Werner Heinz : – privatisation fictive ou formelle par transfert de missions de service public assurés par une collectivité publique vers une société de droit privé dont le capital est détenu à 100 % par la collectivité publique. Il s’agit là d’une formule d’Entreprise Publique Locale s’apparentant aux Sociétés Publiques Locales d’Aménagement françaises, – privatisation effective ou totale par transfert complet vers des acteurs privés, – privation partielle par « public private partnerships », notion très large comprenant toutes les formes possibles de travail partagé entre organismes juridiquement indépendants (leasing, conventions, concessions…) et, tout autant, la mise en place de structures opérationnelles publiques-privées, du type des SEML françaises.

Aux États-Unis d’Amérique et en Grande-Bretagne

Aux États-Unis d’Amérique, dans un système fédéral qui a toujours laissé aux États et gouvernements locaux de grandes marges de liberté pour organiser leurs projets de développement, l’initiative peut venir tout autant du secteur public que du secteur privé. À l’initiative du secteur public, avant 1974, les principales autorités, dans les actions de « redéveloppement », les agences de rénovation urbaine des villes, dépendaient davantage du gouvernement fédéral, notamment par les fonds qu’elles recevaient, sans réel contrôle des élus locaux. Depuis, suite au désengagement financier de l’État fédéral, les fonds doivent être obtenus localement. Les gouvernements des États jouent alors un rôle actif, notamment dans la création de « zones d’entreprises », espaces dans lesquels les entreprises qui choisissent de s’y installer bénéficient d’avantages fiscaux, de facilités réglementaires, de services et d’accès à des financements. Mais les gouvernements des États, même s’ils financent ces actions, se 215. Von Lojewski H., 2007, Ibid., p. 53. 216. Von Lojewski H., 2007, Ibid., p. 59. 62 préoccupent peu de planification stratégique et « de manière générale, les gouvernements des États se sont comportés en partenaires passifs qui ont laissé à des organismes liés aux gouvernements locaux ou au secteur privé la tâche de définir des stratégies spécifiques de développement. Les budgets ne sont pas orientés principalement vers les régions qui en ont le plus besoin, mais plutôt distribués aux entreprises ou organismes qui répondent aux critères d’un programme particulier » 217. Le second modèle qualifié de Partenariat Public Privé est celui où les acteurs privés ont l’initiative, fonction qualifiée de développeur. Dans ce cas, des « groupes »218 sont créés, à l’initiative du secteur privé, pour proposer aux autorités municipales « des plans pour la ville ». « Ceux-ci n’ont aucun pouvoir, ils établissent des relations contractuelles avec les municipalités, recherchent les financements, soutiennent directement des projets individuels et utilisent leur influence politique considérable et de petits apports économiques pour faire adopter leurs stratégies d’aménagement. Un tel mode d’action introduit un biais dans l’aménagement. Ils ont toujours tendu à favoriser un aménagement situé dans les centresvilles et assorti de peu de contraintes En plus de ces consortiums qui agissent sur toute une ville ou sur un centre, des groupes privés à but lucratif participent à des projets particuliers. Dans de nombreuses villes, des promoteurs qui ont reçu des subventions ont accepté de fournir des contreparties. Dans certains cas, ceci se limite à de simples contributions au financement de logements ou d’actions environnementales, mais dans d’autres cas, cela se traduit par une participation active à des actions d’amélioration du site dans lequel ils sont engagés, comme la construction directe de logements pour faibles revenus ou la participation à des équipements de transport public… Les entreprises privées qui jouent un rôle majeur dans le redéveloppement sont en général constituées de promoteurs spéculant sur le foncier » 219. Ces partenariats peuvent même conduire à l’institutionnalisation de districts au sein desquels des services privés comme la sécurité, l’hygiène publique, etc., sont assurés pour les habitants et commerçants de ces quartiers. Ceci avec l’accord de la municipalité dont le rôle se réduit à la promulgation des règlements permettant la constitution de ces districts et leur fonctionnement (gestion des fonds affectés au District). Ce détour par les États-Unis d’Amérique est utile pour comprendre ce concept de Partenariat Public Privé qui conçoit une plus grande privatisation de la prise de décision que dans notre tradition française. Ceci est d’autant plus d’actualité, au regard de cette thèse, que certaines convergences au niveau européen, s’effectuent sous l’influence de la GrandeBretagne, elle-même imprégnée du modèle américain. Il convient cependant de signaler que la Grande-Bretagne a toujours été un pays relativement centralisé. Bien que le Pays de Galles, l’Irlande du Nord et surtout l’Ecosse jouissent d’une certaine autonomie régionale, c’est plutôt un modèle unitaire que fédéral qui domine l’administration publique. En effet, un des paradoxes des PPP en Grande-Bretagne est que ceux-ci ont été développés par un gouvernement d’inspiration néo-libérale qui misait l’efficacité économique, financière et technique du secteur privé et réduisait la puissance publique à sa plus simple expression. « Mais pour réduire le rôle de la puissance publique au profit de l’initiative individuelle, le gouvernement a dû accroître la capacité d’intervention du pouvoir central dans la politique locale, en clair, centraliser » .