POUR UN PILOTAGE CO-RESPONSABLE DES DÉPENSES PUBLIQUES

Des exemples instructifs dans le secteur social comme chez nos partenaires étrangers

Le pilotage des dépenses sociales en France Supérieures aux dépenses de l’Etat, les dépenses sociales (480,4 milliards d’euros) représentent 29,1% du produit intérieur brut et se caractérisent par un fort dynamisme (croissance de 3,4 points de PIB entre 1990 et 2003). Leur pilotage est compliqué à la fois par le fonctionnement particulier de la sécurité sociale, gérée par les partenaires sociaux et placée sous la tutelle de l’Etat, et par leur nature particulière : les dépenses sociales ne peuvent en effet faire l’objet de dotations limitatives, les assurés disposant d’un droit à prestations qu’il n’apparaît pas possible de limiter dans le cadre d’enveloppes prédéfinies. Des efforts importants de modernisation de la gouvernance financière de la sécurité sociale ont pourtant été entrepris avec le double objectif d’assurer l’équilibre d’ensemble des finances sociales et de garantir leur contribution aux équilibres globaux des finances publiques souscrits par la France dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance. Les points-clefs de la démarche mise en place sont les suivants : – élaboration de diagnostics partagés par l’ensemble des acteurs ; – renforcement des pouvoirs du Parlement, au service d’une appréhension globale des finances sociales et de la cohérence de l’action législative en matière sociale ; – inscription dans une perspective pluriannuelle de soutenabilité des finances publiques ;  – appropriation des objectifs, la responsabilisation des acteurs et la mise en place d’un pilotage infra-annuel ; – clarification des rôles de l’Etat, des caisses nationales et des caisses locales autour d’une démarche partagée de recherche de la performance. L’institution des lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) et la mise en place de conventions d’objectifs et de gestion en 1996, la loi du 13 août 2004 sur la réforme de l’assurance maladie et enfin la loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité de la sécurité sociale (LOLFSS) ont permis de construire progressivement le consensus sur la nécessité d’encadrer la progression des dépenses et de clarifier les rôles et responsabilités de chacun des acteurs impliqués dans la gouvernance financière de la sécurité sociale. La mise en place des LFSS a institutionnalisé un débat annuel sur le financement de la sécurité sociale et affermi la place du Parlement dans la définition des grandes orientations. Les LFSS déterminent les conditions d’équilibre du financement de la sécurité sociale et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses. C’est en matière d’assurance maladie que la démarche a été poussée le plus loin. Le Parlement vote un objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM), décliné en six sous-objectifs correspondant aux principales composantes de la dépense depuis la LOLFSS du 2 août 2005. Le droit d’amendement parlementaire en est renforcé puisque la notion de charge publique s’apprécie au niveau de l’ONDAM et non de chacun des sousobjectifs. Si l’ONDAM a été régulièrement et largement dépassé les premières années, sa crédibilité est aujourd’hui plus fermement établie, notamment grâce à deux évolutions apportées par la loi du 13 août 2004 : – l’ONDAM n’est plus proposé par le Gouvernement mais par l’union nationale des caisses d’assurance maladie (UNCAM, qui fédère les régimes général, agricole et des travailleurs indépendants) ; – un comité d’alerte composé du directeur de l’INSEE, du secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale et d’une personnalité du secteur privé est chargé de sonner l’alerte en cas de dérapage des dépenses supérieur à 0,75% de l’objectif voté. Les caisses nationales et le Gouvernement doivent alors émettre des propositions pour rectifier la trajectoire des dépenses. Ces deux mesures renforcent l’appropriation des objectifs par les différents acteurs concernés et les responsabilisent sur leur atteinte, les astreignant à un pilotage fin tout au long de l’année. Les conventions d’objectif et de gestion mises en place en 1996 participent de la même logique de responsabilisation, au service de la performance. Le Gouvernement fixe les priorités dans le respect de l’autonomie de gestion des partenaires sociaux. Conclues entre l’Etat et les caisses nationales représentées à la fois par leurs directeurs et le président de leur conseil d’administration, les conventions fixent des objectifs précis et les dotations budgétaires pluriannuelles associées, définissent des indicateurs de mesure de la performance et prévoient les modalités d’évaluation des résultats obtenus. Ces conventions sont ensuite déclinées localement sous la forme de contrats pluriannuels de performance entre les caisses nationales et les caisses locales.

Vers une nouvelle gouvernance en matière de finances locales

En France, le pilotage des finances locales nécessite un nouveau mode de relations entre l’Etat et les collectivités territoriales, qui tire pleinement les enseignements de la décentralisation et responsabilise chacun des acteurs. Trop marqué par la méfiance réciproque, le dialogue Etat-collectivités oscille entre des consultations informelles, aléatoires et d’intensité variable et le recours à des institutions influentes comme le comité des finances locales (CFL) ou la commission consultative d’évaluation des charges (CCEC), dont le champ d’intervention reste toutefois limité. Le développement de la décentralisation a accru le rôle de ces consultations, sans pour autant se traduire par un dialogue formalisé entre l’Etat et les collectivités. Ainsi, le « programme de stabilité pour la période 2007-2009 », que la France a remis à la Commission européenne le 13 janvier 2006 et que le Gouvernement a présenté comme l’outil de la stratégie nationale de désendettement, comporte un objectif de progression en volume de 0,5% pour les dépenses des administrations publiques locales, sans que ce chiffre ait été débattu avec les acteurs locaux. Les exemples étrangers (cf. supra III A 2) comme les évolutions récentes en matière de finances sociales (cf. supra III A 1) montrent que toute démarche de pilotage de la dépense doit reposer sur des procédures modernisées, explicitées et davantage fondées sur la négociation et la responsabilisation des acteurs. C’est également dans cet esprit que la conférence nationale des finances publiques et le conseil d’orientation des finances publiques (COFIPU), créés par le décret n°2006-515 du 5 mai 2006, cherchent à nouer un dialogue élargi entre le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif, les partenaires sociaux et les élus locaux. L’ambition de la conférence est en effet de promouvoir une approche consensuelle sur la situation des finances publiques et les objectifs à poursuivre pour l’assainir. Placé à ses côtés, le COFIPU est chargé de préciser les réformes nécessaires pour atteindre ces objectifs (cf. encadré infra).