Partenariats Public-Privé désamorcer la bombe à retardement

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Les coûts budgétaires des PPP

Coûts explicites Il s’agit des paiements explicites spécifiés dans le contrat et généralement répartis sur la durée de celui-ci. Différents types de coûts explicites existent : « paiements du déficit de la viabilité » (apport de capitaux pour permettre à un projet économiquement attractif mais commercialement non viable de se développer) ; « paiements de disponibilité » (paiements réguliers tout au long du projet qui dépendent de la disponibilité du service ou du bien) ; ou « paiements sur la base du produit » (paiements effectués par unité de service). Coûts cachés Les gouvernements impliqués dans des PPP sont généralement exposés à un large éventail de passifs éventuels, cachés au grand public ainsi qu’aux représentants gouvernementaux chargés de négocier le contrat, qui ne sont souvent pas formés pour analyser les risques en profondeur. Les passifs éventuels sont des obligations financières dont l’échéance et l’ampleur dépendent d’événements futurs incertains sur lesquels le gouvernement n’a aucun contrôle6 (par exemple, si le taux de change de la monnaie nationale chute ou si la demande passe sous un niveau spécifié). Les passifs éventuels instaurent un climat de grande incertitude budgétaire car ils sont maintenus « hors bilan » et sont par nature très opaques. Il existe deux types de passifs éventuels : • Passifs éventuels explicites : Ce type de passif découle de garanties publiques émises pour compenser les risques menaçant les entreprises privées partenaires au sein des PPP, tels que les fluctuations des cours de change, l’inflation ou les prix et la demande pour un service donné. Les gouvernements se retrouvent souvent dans une position qui les force à garantir des flux de revenus supérieurs à la moyenne pour attirer les investisseurs privés. La liste des garanties offertes aux entreprises pour rendre les PPP attractifs est considérable. Elles peuvent prendre la forme de remboursements de prêts, de taux de rentabilité garantis,7 de flux de revenus minimaux,8 de taux de change garantis et de compensations garanties en cas de nouvelle loi influençant la profitabilité d’un investissement.9 Les garanties sont plus susceptibles d’être déclenchées en période de malaise ou de crise économique (par exemple, lorsque la demande pour un service donné chute en raison d’une baisse de l’activité économique) qu’en période faste, mais elles peuvent également être déclenchées en cas de mauvaise planification (voir l’Encadré 1 ci-dessous, avec l’exemple du Portugal). L’expérience a montré qu’il est essentiel de projeter avec exactitude la demande afin de calculer avec précision les coûts ; toutefois, il existe malheureusement peu de mesures d’incitation envers ce type d’analyse rigoureuse, tant dans le secteur privé que dans le secteur public. Certains chercheurs ont souligné « l’optimisme subjectif » des PPP, dans le cadre desquels il est courant de surestimer la demande.10 L’exemple des autoroutes financées par un PPP en Allemagne a fait surface en août 2017, à l’aube des élections : un consortium à la tête du PPP « A1 Mobil », une autoroute financée par PPP reliant Hambourg à Brême, était au bord de l’insolvabilité et voulait attaquer l’État en vue d’obtenir des dommagesintérêts pour un montant de 778 millions d’euros. L’entreprise obtient de l’argent grâce aux péages pour camions des autoroutes allemandes, mais en raison de la crise financière, le trafic est moins dense que prévu.11 De plus, la faiblesse du gouvernement et des cadres institutionnels et le manque de transparence et d’examen public autour des négociations contractuelles encouragent les décideurs à accorder des garanties peu judicieuses et à haut risque. En outre, le recours à des garanties publiques est susceptible de pousser les investisseurs privés à mal gérer les risques ou à ne pas faire preuve de diligence raisonnable. 

Les coûts du manque de transparence 

Les PPP sont généralement peu transparents et difficilement évaluables pour le public, ce qui peut entraîner la prise de mauvaises décisions en raison d’une surveillance moins rigoureuse, et donner lieu à davantage de corruption. D’une part, les coûts associés au manque de transparence (y compris le manque de transparence budgétaire et l’opacité du processus décisionnel) sont généralement élevés tout au long du cycle du PPP et, d’autre part, la transparence elle-même représente un avantage important en raison du fait qu’elle entraîne une augmentation de la responsabilisation politique de la procédure de PPP.Malgré une augmentation de l’importance prétendument accordée à la transparence, les PPP sont souvent régulés par les lois du commerce et de la concurrence, où les clauses de confidentialité sont reines. Par exemple, une étude des projets de PPP dirigée en 2011 au Royaume-Uni par le Comité des comptes publics du Parlement du Royaume-Uni a découvert que « la transparence au sujet des coûts et des avantages complets des projets dans les secteurs public et privé a été opacifiée par des instances et des investisseurs se retranchant derrière la confidentialité commerciale ».29 Le manque de transparence tout au long du cycle d’un PPP peut provoquer une augmentation des coûts budgétaires des PPP de différentes manières. De nombreux pays ne dévoilent pas publiquement tous les détails des garanties et des passifs éventuels liés aux PPP, pas plus que les conditions qui les déclencheront, ce qui est également crucial pour que le public puisse les examiner. Cette méthode rend les décisions de politique budgétaire moins éclairées et encourage les gouvernements à se lancer dans des projets susceptibles de créer des problèmes budgétaires à l’avenir. Elle laisse également les citoyens dans le flou quant à la vulnérabilité budgétaire réelle de leur gouvernement. En outre, les arrangements opaques laissent plus de place à la corruption, ce qui fait également augmenter les coûts du projet. Cette expérience a été vécue tant dans des pays en développement que dans des pays développés. En Australie, une commission indépendante de lutte contre la corruption (Independent Commission Against Corruption) a découvert que des ministres de certains États avaient interféré de manière illégale avec une décision au sujet d’un PPP concernant un aménagement hydraulique dans le but de détourner 60 millions de dollars australiens appartenant à l’État vers un des ministres, sa famille et ses associés.30 Le géant brésilien de la construction, Odebrecht, a versé des pots-de-vin à des représentants gouvernementaux d’une douzaine de pays. The Economist a révélé début 2017 que la méthode privilégiée par l’entreprise pour gagner des contrats était de faire des offres peu élevées avant « d’obtenir de manière corrompue d’énormes augmentations des coûts en instaurant des suppléments – parfois alors que l’encre du contrat était à peine sèche ». Selon The Economist, « le coût d’une route [financée par un PPP] reliant le Brésil au Pérou est passé de 800 millions à 2,3 milliards de dollars par le biais de 22 suppléments ».