Optimisation des coûts des projets routiers d’envergure

Optimisation des coûts des projets routiers d’envergure

Ce chapitre traite de l’optimisation des coûts des projets routiers au niveau de la conception. Il fait ressortir le potentiel et les opportunités d’optimisation à différentes étapes d’un projet tant conventionnel qu’en PPP. Le but n’est pas de faire une comparaison des avantages et des désavantages des modes d’approvisionnement. Cela a été traité déjà dans la littérature et mentionné dans le chapitre précèdent. Le mode PPP et ses variantes par rapport aux modes conventionnels sont ressortis comme les plus avantageux pour les projets complexes de grande envergure.

La méthodologie consiste à analyser les étapes du cycle de développement d’un projet routier. Les étapes du cycle de développement d’un projet de routier démarrent suite à des objectifs politiques, économiques et/ou sociaux. Ces étapes sont les suivantes :
• avant-projet préliminaire et définitif;
• conception;
• construction;
• opération;
• entretien et maintenance.

Un projet de construction routier d’envergure est un investissement majeur pour une institution gouvernementale ou financière. Il requiert une planification en plusieurs étapes (MTQ, 2009; MTMDET, 2016a). Il est soumis à des autorisations à différents niveaux (Direction générale de la gouvernance des projets d’infrastructure, 2016). Il passe par des consultations environnementales (Gouvernement du Québec, 2016). Il enclenche des débats publics (Grand Lyon, 2012). Il exige un financement approprié et des budgets autorisés et définis. Il mobilise des ressources humaines et des expertises pointues et diversifiées et s’étale sur plusieurs années.

Le rapport qualité-prix et la notion VFM « Value For Money» (World Bank Institute, 2013) sont à la base d’une bonne gouvernance (Infrastructure Ontario, 2015 a et b). L’exercice doit s’appliquer sur l’ensemble du cycle de vie du projet de construction et inclure tous les coûts associés (IISD, 2014). Cet exercice est utilisé pour comparer les bénéfices des projets en mode traditionnel et non traditionnel (Burger, 2011; EPEC, 2015). The National Council for Public-Private Partnerships dans son analyse du VFM a présenté en annexe un résumé de plusieurs articles de littérature (80 articles) traitant du sujet (NCPPP, 2013). L’exercice du VFM a été appliqué dernièrement sur le projet du nouveau pont Champlain (PWC, 2015b).

Analyse et discussions par étape 

Avant-projet préliminaire et définitif 

Cette phase détermine les paramètres généraux de la conception et spécifie les principales composantes du projet (MTQ, 2009). Cette phase fournit les informations nécessaires à la planification du projet et les études préparatoires (environnementales, géotechniques, etc.).

Plusieurs efforts d’optimisation existent à ce stade. Parmi les éléments influençant les efforts d’optimisation se trouvent le choix du site ou du tracé (Tille, 2001), le niveau des études préparatoires, l’acquisition des terrains et l’expropriation et les ententes avec les autres partenaires et parties prenantes (Eyiah-Botwe et al., 2016).

Le choix du site ou du tracé
Le choix du site et du tracé influence énormément le coût d’un projet et les opportunités d’optimisation. Ce choix ne se fait pas uniquement sur une base de coût de revient. Il est influencé par des considérations environnementales, politiques et d’acceptation sociale (CDPQ infra, 2016). Ces éléments sont souvent difficiles à pondérer devant une optimisation purement mathématique des coûts.

Par exemple, dans le cas du CHUM (Radio Canada, 2004 et 2005) le choix du site a été débattu à savoir si le projet devait s’installer dans la cour d’Outremont ou sur le site actuel de l’hôpital Saint-Luc. Sans renter dans une discussion d’urbanisme ou de proximité des services, les coûts de la construction sont bien différents dans un site vaste non utilisé que dans un site restreint, occupé et en opération avec des travaux de réhabilitation et de construction, sans mentionner les risques dans chacun des cas et les impacts sur les cédules des livrables. La même problématique s’applique pour les tracés routiers (Transport Québec, 2007; MTMDET 2016b). Une optimisation majeure des coûts peut se faire dans le choix du tracé du projet et des coûts d’expropriation et de réalisation.

Dans la majorité des cas, l’optimisation est sujette à des paramètres environnementaux, sociaux, politiques et des consultations publiques (Concession A25, 2007). Le mode d’attribution vient en général après que les décisions de choix du site et du tracé soient finalisées. La seule intervention consiste par la suite d’optimiser le projet dans le site choisit et dans le corridor du tracé.

Dans le cas du mode conventionnel, une fois le site et le tracé choisit l’optimisation sera influencée par le donneur d’ouvrage et les intervenants du milieu. L’optimisation dans ce cas ne sera plus basée uniquement sur les coûts, mais sera sujette aux interventions administratives, politiques et sociales de toutes les parties prenantes.

Dans le mode PPP, l’optimisation du projet sur le site ou le corridor désigné est libre de ces contraintes. Le mode PPP se trouve ainsi avantagé, car les conditions qui définissent les opportunités de l’optimisation sont bien définies et le partenaire privé est ainsi libre de toute intervention tout le long du projet et même au cours des activités d’opération et d’entretien.

Le niveau des études préparatoires (environnementales, géotechniques, etc.)
Le niveau de ces études a un grand impact sur les coûts de construction. L’optimisation consiste à investir raisonnablement pour arriver à une conception appropriée. Souvent des économies pour les études des sols au niveau de leur contamination et de leurs caractéristiques géotechniques ont des conséquences graves sur les coûts et les risques que courent les concepteurs et les constructeurs. Parfois, ces économies malheureuses proviennent de budgets limités et mal définis au départ.

Dans le mode conventionnel, le manque d’études préparatoires se reflète par des réclamations de la part des entrepreneurs, de changement à la conception originale lors des travaux et des retards dans la cédule des livrables. Ces réclamations s’ajoutent au coût initial projeté et créent des dépassements de budget et des retards dans les cédules (KPMG 2013).

Dans le mode PPP, le manque d’études préparatoires est complété suite à l’attribution du contrat. Le manque d’études préparatoires présente un risque que le fournisseur évalue lors de sa soumission. Les réclamations sont difficilement justifiables par la suite.

De ce fait le mode PPP présente une meilleure garantie contre les réclamations et les conséquences des informations manquantes tant que les informations préliminaires fournies dans les termes de références et celles à compléter par le fournisseur sont bien définies.

L’acquisition des emprises et l’expropriation
Une bonne partie des marchés en mode traditionnel souffrent des retards des institutions gouvernementales pour l’expropriation et à l’acquisition des emprises requises. Le projet débute et les formalités pour l’acquisition et l’expropriation chevauchent les cédules d’exécution des travaux. Cela donne suite à des réclamations couteuses et des dépassements de coûts et de cédules. L’optimisation des coûts de construction perd de son efficacité. À titre d’exemple, en Inde, jusqu’à 90% des projets routiers connaissent des retards de 15 à 20% sur le calendrier prévu du projet en raison de difficultés d’acquisition d’emprises (McKinsey Global Institute, 2013).

Comme le niveau de préparation du projet est préliminaire dans le mode conventionnel, le besoin des limites du corridor du projet ou du site risque d’être soit insuffisant soit trop conservateur. Dans les deux cas, l’optimisation se trouve affectée. Des acquisitions et des expropriations lors d’étapes conséquentes de conception risquent de retarder le projet et influencer les coûts originaux.

La rigueur qui encadre le marché PPP exige de l’étape des études d’avant-projet une meilleure définition des besoins et un projet de référence bien établi dont la faisabilité est bien détaillée. Par conséquent le corridor et le site sont bien définis. Cela assure un environnement mieux contrôlé pour l’optimisation des travaux.