L’intercommunalité

L’intercommunalité, un remède à l’éclatement communal dont le succès doit être conforté par des mesures de rationalisation

La rationalisation des structures intercommunales

Pour pallier l’éclatement communal, les pouvoirs publics ont fait le pari du développement de l’intercommunalité. Après la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, celle du 12 juillet 1999 dite loi CHEVENEMENT a permis une couverture quasi totale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale dotés d’une fiscalité propre. La montée en puissance financière de ces structures est spectaculaire : en 1993, la fiscalité directe des groupements représentait moins de 10% dans l’ensemble du secteur communal ; en 2003, près de 30% des impôts communaux sont prélevés directement par les groupements à fiscalité propre. Ce regroupement communal débouche souvent sur une « intercommunalité de projet » destinée à fournir des services nouveaux qu’une commune n’est pas en mesure de développer seule. Mais ces groupements doivent aussi être des outils efficaces de rationalisation de l’action publique, placée à une échelle territoriale plus grande et permettant ainsi des économies. Les EPCI se sont dotés de personnels et de budgets dont il est nécessaire d’évaluer l’efficacité et l’efficience, dans une perspective de maîtrise de la dépense locale.

Les structures intercommunales

On distingue traditionnellement les structures sans fiscalité propre de celles qui en sont dotées. L’intercommunalité sans fiscalité propre (financée par contributions communales) : – les syndicats de communes à vocation unique (SIVU) : créés par la loi du 22 mars 1890, ces syndicats constituent une association de communes, même non limitrophes, se regroupant afin de gérer une seule activité d’intérêt intercommunal. Ils sont généralement de taille réduite et les compétences les plus répandues concernent l’adduction, le traitement et la distribution d’eau, les activités scolaires et périscolaires ainsi que l’assainissement. Au 1er janvier 1999, on comptait 14 885 SIVU, soit 80% du total des syndicats (SIVU, SIVOM et mixtes) ; – 58 – Les structures intercommunales – les syndicats de communes à vocation multiple (SIVOM) : créés par l’ordonnance du 5 janvier 1959, ces syndicats permettent aux communes de s’associer pour gérer plusieurs activités, à la différence des SIVU. Les compétences les plus répandues concernent l’assainissement, la collecte et l’élimination des ordures ménagères, les activités scolaires et périscolaires, le tourisme et les équipements publics. Au 1er janvier 1999, on dénombrait 2 165 SIVOM, ce qui représentait 11,7% de l’ensemble des syndicats (SIVU, SIVOM, syndicats mixtes) ; – les syndicats mixtes : créés par le décret du 20 mars 1955, ces syndicats doivent comprendre au moins une collectivité et permettent l’association de communes avec des départements, des régions ou des établissements publics, à la différence des SIVU ou des SIVOM qui n’associent que des communes entre elles. Ces associations sont constituées le plus souvent en matière de collecte et d’élimination des ordures ménagères, de traitement ou de distribution de l’eau, de tourisme. Au 1er janvier 1999, on dénombrait 1 454 syndicats mixtes, soit 7,8% du total. L’intercommunalité à fiscalité propre : – les communautés urbaines : créées par la loi du 31 décembre 1966 et désormais au nombre de 14, elles regroupent plusieurs communes urbaines sur un espace sans enclave et d’un seul tenant formant un ensemble de plus de 500 000 habitants. La loi du 12 juillet 1999 a renforcé leurs compétences et elles sont désormais obligatoirement chargées : 1) du développement et de l’aménagement économique, social et culturel de l’espace communautaire ; 2) de l’aménagement de l’espace communautaire ; 3) de l’équilibre social de l’habitat sur le territoire communautaire ; 4) de la politique de la ville dans la communauté ; 5) de la gestion des services d’intérêt collectif ; 6) de la protection et de la mise en valeur de l’environnement et de la politique du cadre de vie ; – les communautés de communes : créées par la loi du 6 février 1992, les 2 389 communautés, qui se sont notamment substituées aux anciens districts, étaient destinées à l’origine au milieu rural mais se développent de plus en plus en zone urbaine. Elles regroupent plusieurs communes qui, depuis la loi de 1999, doivent être d’un seul tenant et sans enclave. Elles exercent obligatoirement à la place des communes membres des compétences en matière d’aménagement de l’espace et d’actions de développement économique. Elles ont en outre des compétences optionnelles parmi au moins un des domaines suivants : 1) protection et mise en valeur de l’environnement ; 2) politique du logement et du cadre de vie ; 3) création, aménagement et entretien de la voirie ; 4) construction, entretien et fonctionnement d’équipement culturels et sportifs et d’équipements d’enseignement pré-élémentaire et élémentaire ; – les communautés d’agglomération : créées par la loi du 12 juillet 1999, ces communautés, désormais au nombre de 164, remplacent les communautés de villes. Elles associent plusieurs communes urbaines sur un espace sans enclave et d’un seul tenant regroupant plus de 50 000 habitants autour d’une ou plusieurs communes de plus de 15 000 habitants. Elles exercent des compétences obligatoires en matière de 1) développement économique ; 2) aménagement de l’espace communautaire ; 3) équilibre social de l’habitat ; 4) politique de la ville de la communauté. Elles exercent également au moins trois compétences au choix parmi les cinq suivantes : 1) création ou aménagement et entretien de la voirie et de parcs de stationnement d’intérêt communautaire ; 2) assainissement ; 3) eau ; 4) protection et mise en valeur de l’environnement et du cadre de vie ; 5) construction, aménagement, entretien et gestion d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire. Ces trois types de structures (communautés urbaines, communautés de communes et communautés d’agglomération) sont caractérisées par une fiscalité propre. Cela signifie qu’elles prélèvent ellesmêmes, à la place des communes concernées, les impôts dont le produit leur permettra de fonctionner. Les EPCI ont le choix pour ce faire entre deux formules : celle de la fiscalité additionnelle et celle de la fiscalité unique.

La mutualisation des services communaux et intercommunaux

La mutualisation des services communaux et intercommunaux constitue une pratique croissante à laquelle la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité puis celle du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ont apporté un cadre légal désormais étendu (articles L.5211-4 §II, L.5211-56 du code général des collectivités territoriales) : les communautés et leurs communes membres peuvent conclure des conventions par lesquelles l’une confie à l’autre la création ou la gestion d’un service ou d’un équipement. La diffusion des bonnes pratiques se développe et l’ADCF encourage ses membres dans cette voie. Cependant, les démarches engagées paraissent encore trop limitées alors qu’elles constituent une source d’économies et de meilleure efficacité de la dépense publique. La réalisation d’économies d’échelle est d’autant plus facile qu’il s’agit de la création d’un service ou d’une nouvelle activité. D’une étude menée par l’institut national des études territoriales (INET) en 200436, il résultait qu’à cette date sur un échantillon de neuf structures engagées dans un processus de mutualisation, cinq avaient organisé la mise en commun de leurs moyens dès la création des structures intercommunales. C’est pourquoi, il importe d’encourager fortement la diffusion de ce type de pratique pour tout EPCI nouveau ou pour toute extension des compétences d’un EPCI existant. Dans le cas d’une structure existante, l’objectif visé est moins de réaliser des économies immédiates que de supprimer des doublons, de favoriser la cohérence de l’action locale et d’accroître la qualité du service rendu. Même dans ce cas, les économies sont au moins à moyen terme certaines, soit par la réduction des effectifs au fur et à mesure des départs, soit par le redéploiement des agents sur des secteurs à renforcer. La mutualisation peut résulter d’un processus assez long. Elle exige un engagement politique fort et une implication professionnelle accrue des fonctionnaires territoriaux, notamment des cadres, qui supportent incontestablement une augmentation de leur charge de travail. La mise à disposition de services au profit des communes membres apparaît utile à une bonne acceptation de la mutualisation par les communes autres que la villecentre. Dans les intercommunalités, sans ville-centre prépondérante, cela peut constituer la première étape d’une démarche de mutualisation dans plusieurs domaines : groupement de commandes, partie de la fonction financière (analyse financière notamment), formation, informatique, communication, archives. 

Exemples de mutualisation entre communes et intercommunalités Mutualisation des services de la ville de Mulhouse et de la communauté d’agglomération de Mulhouse Sud Alsace (CAMSA) 

Source : Direction générale des services de la ville et de la communauté, octobre 2006. La mutualisation engagée en 2003 par la ville et la communauté d’agglomération de Mulhouse Sud Alsace porte sur un montant de charges mises en commun de 16,4 millions d’euros en 2005, dont 11,2 millions d’euros (68,6%) incombant au budget de la ville et 5,1 millions d’euros relevant du budget de la communauté d’agglomération. Cette mutualisation a répondu à un triple objectif : maîtriser l’évolution des charges de fonctionnement de la communauté et de la ville-centre ; permettre à la communauté de bénéficier des compétences et de l’expertise des services de la ville-centre pour faire face à l’évolution de ses missions sans altérer la capacité d’intervention de la ville de Mulhouse ; fluidifier les relations entre la ville-centre et sa communauté, notamment pour la mise en œuvre des projets concourant à l’attractivité de l’agglomération. L’administration communale et communautaire est composée de trois catégories de services : les services mutualisés, les services communautaires et les services de la ville-centre. Les services mutualisés (668 agents) exercent leur activité au profit des deux collectivités. Il s’agit, pour l’essentiel, des services dits fonctionnels (direction générale, communication, secrétariat général, analyse de gestion et audit, moyens généraux, archives, finances, foncier, bureau d’étude et d’aménagement, architecture, banque de données urbaine-topographie, ressources humaines, affaires juridiques et marchés, système d’information) et de quelques services opérationnels (habitat, jeunesse et petite enfance, personnes âgées, famille et personnes handicapées, éducation périscolaire et cultes, développement commercial artisanal et touristique, sports, sécurité et risques urbains). Les services opérationnels mutualisés sont généralement constitués de deux unités bien distinctes assurant leur activité respectivement pour la ville et pour la CAMSA. Seuls la direction du service, ses moyens d’étude, de management et de gestion sont partagés. Les agents des services mutualisés relèvent administrativement de la communauté d’agglomération. Ils sont placés sous l’autorité du président de la CAMSA pour leur activité communautaire et du maire de Mulhouse pour leur activité municipale. La communauté d’agglomération a également des services en propre (dits services communautaires), qui sont des services opérationnels destinés à permettre à l’EPCI de faire face à ses compétences à titre exclusif. Enfin, la ville bénéficie du concours d’agents rattachés à la commune et qui constituent les services en propre de la ville-centre pour les compétences qui n’ont pas été transférées. Les charges communes supportées au titre des services mutualisés (personnels, locaux, équipements bureautiques et mobilier) sont réparties entre les deux collectivités sur la base de critères objectifs validés par les deux assemblées délibérantes. Une évaluation annuelle permet les ajustements nécessaires pour tenir compte de l’évolution des compétences et des facteurs exogènes d’évolution des charges respectives de la ville et de la CAMSA.