Les rapports entre les pouvoirs politiques et les pouvoirs administratifs

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LE POUVOIR POLITIQUE ENTRAVE L’ADMINISTRATION

Les rapports engendrés entre le pouvoir politique et l’Administration peut aller à l’extrême jusqu’à la remise en cause radicale de l’Autonomie de l’Administration et constitue ainsi une entrave à l’Administration publique. En effet, certains troubles de l’Administration Malgache actuelle en sont les résultats. Pour entreprendre les aspects négatifs de l’emprise du pouvoir politique, il est nécessaire d’étudier les phénomènes administratifs liés à l’histoire et à l’influence des phénomènes politiques dans le temps.

LE FONDEMENT CONCEPTUEL ET STRUCTUREL DE L’ADMINISTRATION MALGACHE

L’Administration n’est pas en mesure de satisfaire les administrés d’où remise en cause du système actuel héritage du période coloniale.

Le Poids du passé colonial

Transposition du model Français
Pour des raisons historiques, le système administratif du période colonial continue fortement
à marquer son empreinte sur l’Administration publique Malgache. Cette dernière n’a pas pu échapper à la transposition du model Français avec lequel elle s’est familiarisée. Les dispositions juridiques formulées par les législateurs et leur mise en œuvre puisent leur origine sur le modèle institutionnel et normatif Français de sorte qu’il exige une reproduction à la lettre.
La reproduction du système colonial au moment de l’indépendance est due par le besoin de rapidité, de simplicité, et de continuité en considération des facteurs tenants à la formation reçue par les anciens cadres coloniaux aux moments de la mise en place du nouvel Etat.
Les conséquences du poids du passé colonial
Le bilan des quatre décennies de l’indépendance montre les conséquences du poids de passé colonial qui ne se traduit par une Administration de type autoritaire, centralisée et fortement hiérarchisée, caractérisée par des exigences fondamentales du loyalisme et du disciple. Le phénomène tend à s’accentuer par la personnalisation du pouvoir qui va au-delà de la proclamation de respectabilité de la démocratie. Ce système est marqué par l’existence d’’un écart entre les normes juridiques et les réalités pratiques.

L’écart entre le Droit et les faits

Les causes de l’écart
Au moment de l‘indépendance, la démocratie et le ultipartisme sont reconnus de Droit mais on constate un autoritarisme politique et du monopartisme de fait.
La conciliation entre les normes juridiques et la pratique est difficile à réaliser du fait de la rigidité des structures organiques.
L’étude chronologique des régimes politiques adaptés depuis l’indépendance jusqu’à 2006 permet de démonter l’existence de l’écart.
L’évolution des régimes politiques à Madagascar
Il s’agit d’étudier les régimes politiques depuis l’indépendance jusqu’en 20O6 – de 1960 à 1972 :
La Constitution de la Première République reprenait les principes de la Démocratie et l’appartenance à la partie politique n’est pas formellement exigée. Les orientations idéologiques retenues après l’indépendance ont pour effet d’atténuer la main mise du pourvoir politique. En théorie le régime était d’inspiration parlementaire. Mais en réalité, il s’agit d’un présidentialisme tempéré à cause du pouvoir important du chef dé l’Etat et à cause d’un parti ultra dominant le « Parti-social Démocrate (PSD) » qui contrôlait la vie politique.
L’Administration n’est pas totalement indépendante, elle est soumise au pouvoir politique de la métropole
– De I972 à 1975
Face au vide institutionnel après la crise de la première République, il y avait un régime de transition vers la deuxième République. Un directoire militaire s’institue.
– De 1975 à I99I :
La Régime politique de la deuxième République subitplusieurs influences, celle du Droit Constitutionnel Français et du Droit Soviétique. La Démocratie existait à titre symbolique, en réalité le régime politique était autoritaire caractérise par la personnalisation du pouvoir et par le monisme du parti emprunté du régime socialisme. On assistait à une institutionnalisation et une imposition du monisme idéologique a partisane. L’Agent de l’Administration ne pourra demeurer à l’écart de dynamique collectivité unanime et monopartisme. – De 1991 à 1992 Crise du régime de la deuxième République et transition vers la troisième République. – De 1992 à 1995 :
Pour éviter la concentration du pouvoir entre les mains de l’exécutif, la première période de la troisième république instituait le régime parlementaire. Le Président de la République joue un rôle symbolique et le Gouvernement principal organe de l’exécutif est responsable devant le parlement. Le pouvoir étant détenu par les partis politiques, cette période a été marquée par l’instabilité due au changement fréquent du Gouvernement faute de soutient du parti majoritaire à l’Assemblée Nationale par l’absence de coalition.
Le changement de la Constitution a conduit vers l’empêchement du Président de la République.
– De 1995-1999 :
Organisation d’une nouvelle élection- Renforcement progressif du pouvoir de l’exécutif, existence de nombreuses tentations de sujétions et de contrôle politique.
– A partir du 2002 :
Le régime politique connaît un certain assouplissement avec l’apparition dans la vie politique de la décentralisation et de la déconcentration, le monisme idéologique connaît quelques timides remises en cause et le régime politique et de type semi-présidentiel.

L’EXERCICE DU POUVOIR AU NOM DU PARTI POLITIQUE

La conquête et I ‘exercice de pouvoir dans un Etat constitue l’objet du jeu politique. Le peuple élit des représentants pour un mandat de durée déterminée, cela suppose l’organisation régulière d’une élection offrant une réelle possibil té d’alternance. Les pouvoirs politiques ont vocation à se succéder en cas de modification des tendances majoritaires.

L’alternance et la fidélité politique

Pour cette conquête de pouvoir il arrive souvent qu e la notion de la démocratie est détournée dans son sens. Le pouvoir politique ne représente plus le peuple mais les partis politiques. En effet L’Alternance au pouvoir tend à accentuer la politisation de la haute Administration.
Le pouvoir de nomination discrétionnaire du Gouvernement :
Certains nombres d’emplois sont laissés à la décision de Gouvernement. A chaque changement de Gouvernement, uns certains nombres de hauts fonctionnaires sont remplacés par l’exécutif. Les hauts fonctionnaires n’ont donc aucune garantie, ils sont librement nommés et révoqués. Pour éviter les réserves émises, le Gouvernement à tendance à incriminer l’influence des membres et refuse de réintégrer dans le corps les anciens ministres ou membres de cabinet ou des personnes issues de l’entourage du Gouvernement précédent.
Lorsqu’ils n’ont pas les mêmes convictions politiqu es. La fidélité politique signifie que seuls les hauts dignitaires du parti peuvent accéder aux fonctions élevées de l’Administration.
La primauté de la considération politique
La fidélité politique facilite l’accès à une fonction de haute responsabilité.
La compétence ne garantie pas à elle seule l’accès à la haute fonction, l’engagement politique constitue un atout supplémentaire. Les personnes nommées sont souvent choisies en fonction des critères exclusivement politique. A compétence équivalente, la préférence politique ou les affinités personnelles l’emportent.
Le caractère compensateur de la nomination
Le but du Gouvernement est de compenser les services rendus ou d’offrir une débouchée honorable à celui qu’on souhaite remplacer au poste qu’il occupe.
Les dignitaires du parti acceptent mal de rester cantonnés dans les travaux de réflexion et veulent exercer une fonction directe dans l’Administration qu’ils estiment légitimement prétendre. Dans un Etat où les élites sont rares, les éléments de valeur ont tendance à entrer dans l’Administration et le parti ne recueille que les restes.
Le problème est que cette nomination est entachée d’erreur manifeste d’appréciation en raison de l’absence d’adéquation, de compétence entre les personnes nommé avec les tâches qui leur sont confiées.

L’Alternance et le comportement des partis politiques

L’existence d’une possibilité sérieuse d’alternance a des incidences sur le comportement des partis.
Le parti au pouvoir sait qu’au terme de son mandat, il peut perdre alors pour s’y maintenir, il fait en sorte de rendre les membres de l’Administration et son entourage plus compréhensif à son égard. A cette fin, les partis politiques s’organisent pour assurer le soutien de l’action gouvernementale par le transfert de leur autorité aux organes administratifs de sorte que l’Administration soit devenue l’organe des partis.
L’administration, organe de partis
Les partis politiques utilisent l’Administration comme un canal de diffusion de leur politique. Toutes activités de l’Administration même techniques mettent en pratique la politique du parti.
L’Administration se fonde sur la ligne du parti, elle intervient sous l’instruction et la direction du parti politique.
Les organes administratifs, les organismes économiques, les organisations de masse ne sont pas apolitiques.
Le contrôle absolu du parti politique au pouvoir
Le contrôle de l’Administration par le parti politique est absolu. Il exige même ce qu’on appelle « légitimité totalitaire » selon laquelle tous les citoyens doivent adhérer au parti-unique, le parti au pouvoir.
Le parti politique au pouvoir a des cellules réparties dans tous les pores et s’attache à la construction de la société et exerce une action d’information et d’éducation.

La formation politique des agents de l’Administration

L’entrave au principe de l’égalité
Le recrutement des agents publics suppose l’égalité entre les agents sans autres conditions que celles de la capacité et des aptitudes.
Il doit être fondé sur le mérite et le besoin de l’Administration.
Ce principe tient de l’égalité des citoyens.
La qualité de recrutement a un impact sur l’efficacité de l’Administration.
Le principe ne signifie pas que tout le monde peut accéder à n’importe quel emploi mais que les citoyens qui remplissent les conditions requises ne doivent pas être écarté sauf existence des conditions particulières pour chaque poste comme le diplôme, la nationalité d’ou, interdiction de toute discrimination fondée sur l’opinion politique.
– Le rejet d’office d’un candidat
Avec la politisation de l’Administration, le problème se pose à propos de l’admission au concours.
Lors de vérification de candidature, il se peut que soit éliminé le candidat jugé indésirable. Pour entrer dans la fonction publique il faut être membre du parti politique. Cette attitude est illégale. Elle entrave l’égalité d’accès à la fonction publique. Le système de carrière des membres a accentué la politisation sur le recrutement d’où absence de la compétence technique des agents publics.
Le parti politique au pouvoir fait en sorte que ses membres remplissent les hiérarchies des fonctions du poste de direction. Jusqu’au service subalterne. Ce phénomène augmente le marchandage au niveau de l’entrée à la fonction publique.
En outre pour obliger les agents publics à s’intégrer dans l’idéologie du parti, les pouvoirs politiques va exiger une fidélité absolue des personnels de l’Administration.
– Le clientélisme
Il se manifeste par la mutation ou l’affectation des agents en raison de leurs opinions politiques alors que celles-ci ne doivent pas être prononcées à titre de sanction mais doivent être justifiées par les intérêts et les nécessités de service.
– Le laxisme
Il se traduit par la difficulté de mise en œuvre du pouvoir disciplinaire et par voie de conséquence l’absence de sanctions contre les illégalités commises par les agents publics. Il favorise l’autoritarisme des agents qui se sentent près du pouvoir. L’Administration et frappée d’impuissance, elle ne dispose aucun moyen de résister à une telle emprise, elle est incapable de se corriger d’où augmentation de la corruption e t mauvaise qualité de service.
L’osmose des pouvoirs administratif et politique
Elle se traduit par la présence massive des agents publics au sein des organes politiques et la présence massive des partis politiques au sein des organes administratifs.
L’omniprésence d’un parti au sein de l’Administration au sommet et aux échelons intermédiaire signifie que chaque corps est sous le contrôle politique étroit. Les fonctionnaires sont obligatoirement impliqués dans les interventions du parti.
Il existe une concurrence de pouvoir au sein même d e l’Administration entre les groupes des fonctionnaires destinés à assurer la présentation du parti.
Malgré la dépendance de l’Administration au pouvoir politique, elle possède une certaine autonomie.

L’AUTONOMIE DE L’ADMINISTRATION

La reconnaissance de l’autonomie

Il n’y a pas de remise en cause fondamentale du principe de la subordination au pouvoir inhérente à la fonction et au rôle qui lui soit assigné dans l’Etat. L’Administration est toujours soumise aux choix politique mais en réalité elle se trouve en position à la fois subordonnée et séparée vis-à-vis de la direction politique de l’Etat. L’Autonomie signifie que l’Administration peut développer un pouvoir propre, l’Administration ne doit pas être réduite au rôle d’exécuter seule les volontés du pouvoir politique. Un équilibre de force est appelé à réaliser dans le rapport entre Administration et le pouvoir politique afin d’éviter tout risque d’arbitraire dans l’exercice du pouvoir émanant de la puissance publique.

PREMIERE PARTIE : L’INFLUENCE DU POUVOIR POLITIQUER SUR L’ADMINISTRATION PUBLIQUE
I- LA POLITIQUE ROUAGE DE L’ADMINISTRATION
A- L’ORGANISATION DE L’ETAT
1-Le pouvoir administratif
2-Le pouvoir politique
3. intérêt de la distinction
B- LA DEPENDANCE DE L’ADMINISTRATION VIS-A-VIS DES POUVOIRS POLITIQUES 3
1-La dépendance fonctionnelle de I’Administration
a) L’absence d’Autonomie idéologique de l’Administration
b) Administration, branche de l’exécutif
2- Les principes généraux de l’Administration
a) Le principe d’obéissance hiérarchique
Les autres tempéraments
b) Le principe d’obligation de réserve
c) le principe du loyalisme
3-L’origine politique des autorités administratives
a) La légitimité partisane
b) Les nuances
lI- LE POUVOIR POLITIQUE ENTRAVE L’ADMINISTRATION
A- LE FONDEMENT CONCEPTUEL ET STRUCTUREL DE L’ADMINISTRATION MALGACHE.9
l- Le Poids du passé colonial
a) Transposition du model Français
b) Les conséquences du poids du passé colonial
2-L’écart entre le Droit et les faits
a) Les causes de l’écart
b) L’évolution des régimes politiques à Madagascar
B- L’EXERCICE DU POUVOIR AU NOM DU PARTI POLITIQUE
l- L’alternance et la fidélité politique
a) le pouvoir de nomination discrétionnaire du Gouvernement
b) La primauté de la considération politique
c) Le caractère compensateur de la nomination
2-L’Alternance et le comportement des partis politiques
a) L’administration, organe de partis
b) Le contrôle absolu du parti politique au pouvoir
3- La formation politique des agents de l’Administration
a) L’entrave au principe de l’égalité
b) L’osmose des pouvoirs administratif et politique
C. L’AUTONOMIE DE L’ADMINISTRATION
1- La reconnaissance de l’autonomie
2-Le degré de l’autonomie
DEUXIEME PARTIE : LE ROLE DU POUVOIR ADMINISNISTRATIF SUR LES DECISIONS POLITIQUES
I. L’ADMINISTRATION ET LA PREPARATION DES DECISIONS POLITIQUES18
A. LES POUVOIRS DE L’ADMINISTRATION
a) La compétence technique
b) Les personnels administratifs
c) La stabilité dans le temps
2- Les privilèges de l’Administration
a) L’information
b) La prévision
B-LE PROCESSUS DE PREPARATION DES DECISIONS POLITIQUES
1-L’intervention de l’Administration
a)L’impacte politique des décisions administratives
b) Préparation sous forme de proposition
c) Le sort des propositions
2-Les interventions
II- ACTIONS LIMITEES DE L’ADMIISTRATION
A- L’INFLUENCE RELATIVE DES INTERVENTIONS
1- La personnalité des intervenants
a) La considération technique
b) La considération politique
2- La nature des décisions
B- LE SYSTEME DE CONTROLE
1- Le contrôle politique
CONCLUSION