LES NOMENCLATURES

LES NOMENCLATURES

EXPOSE DES MOTIFS ET CHAMP D’APPLICATION 

Les nomenclatures suivantes de la comptabilité budgétaire sont utilisées lors de la budgétisation, de la programmation et de l’exécution budgétaires : – nomenclature des comptes du budget de l’État : budget général, budgets annexes et comptes spéciaux ; – nomenclature des ministères ; – nomenclature par briques ; – nomenclature par destination : mission / dotation et programme / action / sous-action ; – nomenclature du cadre de la gestion budgétaire : programme, BOP, UO ; – nomenclature par activité ; – nomenclature par nature : titres / catégories ; – nomenclature des catégories d’emplois ; – nomenclature des recettes budgétaires ; – nomenclature des fonds de concours et des attributions de produits. Le budget général de l’État retrace toutes les recettes et toutes les dépenses de l’État, à l’exception des recettes affectées par la loi de finances à certaines dépenses qui sont retracées sur les comptes spéciaux et les budgets annexes. Les comptes spéciaux Les quatre catégories de comptes spéciaux sont définies à l’article 19 de la LOLF : – les comptes d’affectation spéciale (CAS), retracent des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières. La recette doit être en « relation directe, par nature » avec la dépense ; – les comptes de commerce « retracent les opérations de caractère industriel ou commercial effectuées à titre accessoire par des services de l’État ». La loi de finances fixe un plafond de découvert et les prévisions de dépenses sont évaluatives ; – les comptes d’opérations monétaires, qui comprennent notamment le compte d’émission des monnaies métalliques et celui des opérations avec le Fonds monétaire international (FMI) ; – les comptes de concours financiers, qui regroupent : les comptes de prêts retraçant les opérations de prêts réalisées par l’État, notamment les prêts à des États étrangers réalisés dans le cadre de la politique commerciale ou d’aide au développement, et les comptes d’avance retraçant les avances faites par l’État à des collectivités, organismes ou personnes privées. La LOLF fixe les règles de gestion de trois comptes spéciaux en particulier : – le CAS « Pensions », pour retracer les charges de pensions de l’État ; – le CAS « Participations financières de l’État » pour retracer les opérations de nature patrimoniale tant en recettes (ex : produit de cessions de titres) qu’en dépenses (ex : augmentation de capital) liées à la gestion des participations de l’État ; – le compte de commerce de « Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État ». Les comptes spéciaux sont créés par la loi de finances. Ils peuvent être détaillés par section. Quand elle existe, la section est l’unité de regroupement des lignes de recettes ainsi que l’unité de regroupement de programmes. Les comptes dotés de crédits sont présentés par programmes, gérés comme ceux du budget général. Pour les autres comptes, la loi de finances fixe un plafond de découvert. L’article 22 de la LOLF indique que le compte de commerce retraçant les opérations budgétaires relatives à la dette et à la trésorerie de l’État est divisé en sections distinguant les opérations selon leur nature, chaque section étant dotée d’une autorisation de découvert. Chaque compte est voté séparément et est donc assimilé à une mission. 13 Direction du budget I Recueil des règles de comptabilité budgétaire de l’Etat I J.O. Les budgets annexes Les budgets annexes sont prévus par l’article 18 de la LOLF. Seule la loi de finances peut créer un budget annexe et lui affecter des recettes. Ils constituent des missions au sens de l’article 7 de la LOLF comprenant des programmes qui sont l’unité de spécialisation. Le caractère limitatif des crédits s’apprécie donc au niveau du programme. Les crédits sont présentés en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, et sont répartis en programmes. Chaque budget annexe est assimilé à une mission et fait l’objet d’un vote. Les budgets annexes sont régis par des règles de présentation et de fonctionnement particulières, reflétant leur activité économique et commerciale. L’article 18 de la LOLF prévoit qu’ils « sont présentés selon les normes du plan comptable général, en deux sections. La section des opérations courantes retrace les recettes et les dépenses de gestion courante. La section des opérations en capital retrace les recettes et les dépenses afférentes aux opérations d’investissement et aux variations de l’endettement ». Les états des lois de finances relatifs aux crédits des budgets annexes (état C) et les décrets de répartition des crédits correspondants isolent les charges de personnels (et non les dépenses du titre 2) au sein des crédits de chaque programme. Dans les PAP et les RAP, la répartition par nature des crédits et des dépenses des programmes s’effectue donc selon la nature comptable et non par titre et catégorie. Ils fonctionnent avec des crédits limitatifs – qui ne peuvent être consommés au-delà du montant autorisé en loi de finances – auxquels s’applique la fongibilité asymétrique prévue à l’article 7 de la LOLF : « La présentation des crédits par titre est indicative. Toutefois, les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel de chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette nature. » Les règles de la présente partie s’appliquent aux nomenclatures de comptabilité budgétaire qui concernent les opérations de recettes et de dépenses budgétaires pour le budget général et les comptes spéciaux dotés de crédits. Le ministère est l’unité de mise à disposition des crédits. Il regroupe les programmes ou dotations au sein desquels les crédits sont spécialisés. Le ministère constitue le périmètre des virements et des transferts de crédits.

NOMENCLATURE PAR DESTINATION : MISSION / DOTATION ET PROGRAMME / ACTION / SOUS-ACTION

Les politiques publiques sont présentées selon une nomenclature déclinée en quatre niveaux : la mission ministérielle ou interministérielle, le programme ou la dotation, l’action et la sous-action. 

La mission 

Aux termes de l’article 7-I de la LOLF, « une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie. Seule une disposition de loi de finances d’initiative gouvernementale peut créer une mission ». La mission est en conséquence un regroupement de programmes, relevant d’un ou plusieurs ministères au sens de la nomenclature budgétaire des ministères. La mission constitue l’unité de vote des crédits, comprenant les autorisations d’engagement et les crédits de paiement du budget général, les crédits des budgets annexes et des comptes spéciaux dotés de crédits étant votés par budget annexe et par compte spécial. Les parlementaires ont la possibilité de modifier par amendement la répartition des crédits entre les programmes d’une même mission. En revanche, selon les dispositions de l’article 40 de la Constitution, le montant global des crédits d’une mission ne peut être accru par le Parlement. 

Le programme et la dotation 

Le programme et la dotation constituent l’unité de spécialisation des crédits au sein de laquelle le gestionnaire est autorisé à arbitrer, dans le respect du principe de fongibilité asymétrique. La fongibilité asymétrique permet de réaffecter d’éventuelles économies réalisées sur un titre, y compris celui des dépenses de personnel, en faveur des dépenses d’une autre nature, excepté celles de personnel dont le montant défini par la loi de finances constitue un plafond. Le programme et la dotation déterminent le périmètre de limitativité des crédits, en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. Toutefois, certains programmes sont dotés de crédits évaluatifs (articles 10 et 24 de la LOLF).

Programme 

Aux termes de l’article 7-I de la LOLF, « un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation ». Le programme constitue le cadre de la gestion opérationnelle des politiques conduites par l’État. La plupart des programmes correspondent à des politiques publiques identifiées. Toutefois, certains programmes regroupent des moyens de pilotage, de soutien ou la rémunération de personnels polyvalents qui contribuent à la mise en œuvre de plusieurs politiques publiques. La nomenclature des programmes envisagée pour le projet de loi de finances d’une année est présentée dans le tome 2 du rapport préalable au débat d’orientation des finances publiques. 

Dotation

 L’article 7-I de la LOLF précise qu’une « mission spécifique regroupe les crédits des pouvoirs publics, chacun d’entre eux faisant l’objet d’une ou plusieurs dotations. De même, une mission regroupe les crédits des deux dotations suivantes : 1° Une dotation pour dépenses accidentelles, destinée à faire face à des calamités, et pour dépenses imprévisibles ; 2° Une dotation pour mesures générales en matière de rémunérations dont la répartition par programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits ». Les annexes au projet de loi de finances développent, pour chaque mission comportant des dotations, le montant des crédits par dotation pour l’année en cours et l’année considérée. La loi organique ne prévoit pas de projet annuel de performances à l’appui de la présentation des dotations. Pour ce qui relève des pouvoirs publics, des éléments d’information complémentaires figurent dans une annexe au projet de loi de finances : le rapport relatif aux budgets des pouvoirs publics qui regroupe les éléments relatifs aux dotations accordées à la Présidence de la République, aux Assemblées parlementaires, au Conseil constitutionnel, et à la Cour de justice de la République. 

Action / sous-action 

Une action est une composante d’un programme permettant de préciser plus finement la destination des crédits demandés, ouverts et exécutés. Elle permet de regrouper des crédits correspondant à un service ou un mode particulier d’intervention de l’administration ou visant un public particulier d’usagers ou de bénéficiaires ou encore au soutien de l’administration en charge du programme. Une action peut comporter des sous-actions qui précisent plus finement la destination des crédits. La répartition des crédits entre les actions d’un programme présentée dans les projets annuels de performances est indicative. Toutefois, elle doit faire l’objet d’une restitution précise en exécution dans les rapports annuels de performances selon le même niveau de détail que celui présenté dans les projets annuels de performances, afin de permettre l’analyse des écarts. C’est pourquoi, la nomenclature des actions et sous-actions doit être construite de telle sorte que toutes les dépenses puissent être imputées directement et sans ambiguïté sur une seule action ou le cas échéant, sous-action de manière à garantir l’exactitude de la comptabilité budgétaire. Les actions doivent rester stables au cours d’un exercice pour permettre d’assurer la comparaison entre l’autorisation parlementaire et l’exécution budgétaire. À titre exceptionnel, les actions et les sous-actions peuvent être modifiées sur accord de la direction du budget.