Les grands principes de décentralisation budgétaire

La décentralisation figure dans la liste des principes et défis actuel du gouvernement dans la recherche de la démocratie et de l’Etat de droit d’une part, et de la poursuite de l’objectif de la bonne gouvernance et du programme de réforme de l’Administration publique malgache d’autre part. Le préambule de la constitution de la quatrième République de Madagascar du 11 décembre 2010 parle de la nécessité de « la mise en œuvre de la décentralisation effective par l’octroi de la plus large autonomie aux collectivités décentralisées tant au niveau des compétences que des moyens financiers ». De cela, on constate que la décentralisation qui peut être se définit comme étant « un système d’organisation des structures administratives de l’Etat qui accorde des pouvoirs de décision et de gestion à des organes autonomes régionaux ou locaux» est consacrée par la constitution. Il convient au préalable de définir la décentralisation, selon A. Laubadère, elle consiste à augmenter les pouvoirs et les attributions des représentants locaux du pouvoir central afin de décongestionner le pouvoir central . La décentralisation consiste alors à transférer certaines compétences et les ressources respectives de l’autorité centrale, l’Etat vers les échelons locaux tels que les collectivités territoriales décentralisées.

Sachant que pour Madagascar, la décentralisation avait connu son origine disant depuis l’époque coloniale dans la politique économique des colons. Par après, il existe pas mal de forme ou de niveau des collectivités territoriales décentralisées depuis l’indépendance en 1960. En effet, beaucoup de régimes et de textes ont été succédés depuis la première République quant à la question de décentralisation. Pas mal d’aménagements ont été effectués pendant presque une soixantaine d’année tant que textuels que structurels. Des nombreux niveaux de différentes appellations ont été successivement mis en place comme les communes, les firaisam-pokontany, fivondronam-pokontany, les départements, les provinces, les provinces autonomes et particulièrement, les régions depuis la troisième République.

La loi n° 94-008 en date de 1995 sur les collectivités décentralisées avait défini une Collectivité territoriale décentralisée comme une portion du territoire national dans laquelle l’ensemble de ses habitants électeurs de nationalité malagasy dirige l’activité régionale et locale en vue de promouvoir le développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique et technologique de sa circonscription. Elle assure, avec le concours de l’Etat, l’aménagement du territoire, la protection de l’environnement, l’amélioration du cadre de vie ainsi que la préservation de son identité. Elle est dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière. Elle assure avec le concours de l’Etat la sécurité publique et l’administration.

La décentralisation budgétaire effective constitue en principe, une étape substantielle à passer pour réaliser une véritable décentralisation. Ainsi, la décentralisation budgétaire concerne l’aspect financier de la décentralisation. Elle permet aux collectivités territoriales décentralisées de disposer, par le biais des transferts de la part de l’Etat, des ressources propres et des moyens financiers suffisants pour l’exercice des compétences attribuées par ce dernier. La constitution de la quatrième République de Madagascar prévoit que les Collectivités Territoriales décentralisées jouissent de l’autonomie financière. Elles élaborent et gèrent leur budget selon les principes applicables en matière de gestion des finances publiques. Le budget des Collectivités Territoriales décentralisées bénéficient de ressources propres de diverses natures.

Malgré les efforts entrepris par les régimes successifs à Madagascar, beaucoup reste à faire en matière de décentralisation. Le défi majeur consiste à doter les collectivités territoriales décentralisées des outils leur permettant d’assurer un développement local basé sur une participation citoyenne et de pérenniser la démocratie locale embryonnaire. Il est évident qu’une décentralisation n’est point effective sans l’existence d’une autonomie financière pour la collectivité locale. La décentralisation budgétaire suppose un transfert à la fois de compétence de la part de l’Etat central mais surtout un transfert de ressources, comme la constitution le prévoit, le budget des collectivités territoriales décentralisées est caractérisé par des multiples ressources. Ainsi, la loi dispose également que les transferts de compétences doivent être accompagnés des transferts concomitants par l’Etat aux collectivités territoriales décentralisées, des ressources matérielles et financières nécessaires à l’exercice normal de ces compétences dans les conditions fixées par la loi.

Comme la décentralisation budgétaire s’insère dans une quête de plus de démocratie et plus de gouvernance notamment la transparence dans l’utilisation des ressources, pour que ces dernières profitent réellement à la population à laquelle elles reviennent notamment en vertu du principe de la redevabilité. C’est ainsi la bonne gouvernance financière laquelle peut se mesurée à travers la décentralisation budgétaire qu’exige les bailleurs de fonds et les partenaires techniques et financiers. Les collectivités locales sont libre de prendre des décisions dans l’élaboration et l’adoption leur budget. La loi organique n° 2014-020 en date du 27 Septembre 2014 accorde aux collectivités locales notamment les organes délibérants la faculté de prévoir les taux des prélèvements à la limite prévue par la loi. De même, le pouvoir législatif, notamment le Parlement dispose également le vrai pouvoir dans la détermination des recettes, celles de déterminer les matières imposables mais aussi par le biais des représentants de l’Etat dans le cadre du processus d’adoption du budget, le pouvoir central est toujours assez prééminent. La loi relative aux ressources des collectivités territoriales décentralisées dispose que nonobstant, le caractère exécutoire d’office des actes des collectivités territoriales décentralisées, le budget de la collectivité territoriale décentralisée ainsi que tout acte et délibération ayant une incidence financière sur ledit budget ne peuvent être exécutés qu’après avoir été transmis au représentant de l’Etat territorialement compétent pour contrôle de légalité et après avis préalable du contrôle financier pour les provinces, les régions et les communes urbaines » . L’exécution du budget local reste toujours subordonnée au contrôle de légalité effectué par le représentant de l’Etat contre l’autonomie financière. Sur ce on est toujours tenté de se demander comment se pratique-t-elle la décentralisation budgétaire et sur quel volet le principe de l’autonomie financière se traduit dans son application. L’intérêt ici présent permet de redéfinir la principale raison pour laquelle, depuis l’indépendance, la mise en œuvre de la décentralisation recherche toujours son effectivité.

Origines de la décentralisation à Madagascar

Pendant la période royale, la grande île était un Etat fortement centralisé mais au début de la colonisation, on a pu remarquer quand même une idéologie qui se rattachait peu à peu à l’esprit de la décentralisation. L’histoire constitue une grande phase importante de réussite de la décentralisation budgétaire en ce sens qu’elle permet d’une part de relever tous les éléments caractéristiques et la raison d’être ; et de mener des bilans et études pour assurer le succès de l’avenir. Ce qui nous amène à se rappeler dans un premier temps l’historique des étapes de la décentralisation budgétaire à Madagascar  avant d’étudier plus profondément les grands principes de cette décentralisation budgétaire .

La décentralisation a déjà connu son existence à Madagascar depuis longtemps, plus précisément depuis la réorganisation de l’Administration malgache par le roi Radama II aux alentours de 1810 . Le processus s’était continué implicitement durant la période de la colonisation jusqu’à l’arrivée de la République née de l’indépendance.

Dans une perspective historique, il est vrai que la colonisation française était basée sur un système budgétaire fortement centralisé, qui a été perpétué par les dirigeants malgaches au lendemain de l’indépendance. Le contexte politique fragile, avec les risques d’éclatement que cela pouvait entrainer, a justifié le choix par les nouveaux décideurs politiques de continuer à concentrer le budget de l’Etat au sein de l’Administration centrale. Pourtant, le décret du 9 Mars 1902 portant sur la réorganisation des Fokonolona se borne à reconnaître l’existence des Fokonolona pour les intégrer à l’ensemble de l’organisation administrative en faisant un instrument des gouverneurs « madinika ». A cette époque, ce décret dit que le chef du Fokontany ou mpiadidy est désigné par la majorité des membres du fokonolona». Simultanément, sont créées des communes dans les principales villes, mais elles sont gérées par des administrateurs maires nommés. En quelque sorte, l’idée de la décentralisation lors de la période coloniale peut être ainsi tirée des faits des modalités d’organisation de l’administration territoriale de l’espace coloniale. Il y avait division du pays en plusieurs secteurs dans le cadre de l’organisation politique et économique ; en effet, la répartition des pouvoirs militaires a laissé à la mise en place à une administration civile c’est-à-dire le découpage de circonscription en provinces et districts. Ainsi, la loi du 16 Avril 1900 avait accordé aux colonies, en l’occurrence, Madagascar une autonomie financière et avait imposé à celle-ci de gérer librement son budget mais ceci toujours en excédent. De ce fait que les administrateurs comme le chef de province, disposait d’une autonomie très large de décision surtout en matière financière et économique. Le chef de province exerçaient des tâche de souveraineté telles que : l’impôt, occupe le rôle du percepteur principal de son province, assure l’établissement des rôles et fixe les dates de perception des impôts, veille à la rentrée fiscale ainsi que la perception des droits de marchés et droits d’abatages….

C’est entre 1924 et 1945 que le deuxième vague de la décentralisation a fait son apparition. C’est dans cette période que sont créés pour la première fois les districts et les régions avec l’institution des conseils consultatifs régionaux (6 à 8 régions) et des conseils consultatifs au niveau des districts. Sont également instituées dans cette même période les communes municipales, dans lesquelles participent les malgaches.