Les enjeux de l'opérationnalisation de l'adaptation au changement climatique au niveau local

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L’adaptation au changement climatique: d’une réponse conçue comme palliative à un enjeu politique

Dans le premier temps de cette construction et cette institutionnalisation5 du problème climat, les enjeux de l’atténuation priment. La première convention de 1992 par exemple met l’accent sur l’objectif de limitation des émissions de GES. Ils sont traduits par des objectifs de réduction et des
« budgets carbone ». L’adaptation occupe alors une faible place dans les négociations internationales car elle est envisagée tout d’abord comme une réponse palliative de second rang et associée à « un registre de la défaite [de l’atténuation] et de la résignation » (Bertrand, 2010). C’est pourquoi elle est conjuguée en mode mineur dans les années 1990 (Bertrand et Richard, 2015, Bertrand, 2010). Mais ce primat de l’atténuation laisse peu de place aux pays en développement, car l’approche est indifférenciée selon les pays: quelques soient les différences de responsabilité historique et contemporaine dans les émissions de GES entre les pays, ils sont soumis à leurs réductions. Les pays en développement vont alors revendiquer plus d’équité et contribuer à mettre en avant l’enjeu de l’adaptation à cette fin.
L’adaptation devient de plus en plus centrale dans les années 2000 et un faisceau d’éléments contribue à lui donner une place croissante. Elle arrive tout d’abord dans les négociations internationales fortement poussée par le Groupe 77, la Chine et les petits Etats insulaires qui souhaitent se faire reconnaître comme victimes du changement climatique (Schipper, 2006). Elle est également soutenue par « un activisme exceptionnel des ONG » (Aykut et Dahan, 2011). De plus, l’échec de Kyoto avec la non-ratification du traité par les Etats Unis ouvrent une fenêtre d’opportunité pour l’adaptation et une coalition en sa faveur (Marquet, 2014). Enfin, on observe un retentissement important de rapports d’économistes comme le rapport de Nicholas Stern. Estimant le coût des impacts du changement climatique, il avance que celui-ci serait compris annuellement entre 5 et 20 % du PIB mondial. En revanche, les coûts d’adaptation pouvaient être évalués entre 1 à 2 % du PIB, ce qui est largement inférieur aux coûts qu’ils permettent d’éviter. Ainsi, bien que mise en avant par de nombreux pays en développement, l’adaptation n’apparaît plus seulement comme un problème des pays du Sud, mais elle concerne également les pays du Nord et leurs économies (Ministère de l’Ecologie, 2015, p18).
Dans le courant des années 2000, l’adaptation acquiert ses lettres de noblesse et elle est « mise sur un pied d’égalité » avec l’atténuation (Marquet, 2014, p119). En témoigne la place croissante qu’elle occupe dans les rapports d’évaluation du GIEC. Le premier rapport de 1991 ne lui accorde aucune place. La notion fait une entrée très limitée dans le second rapport (1996) et apparaît dans le guide technique pour l’évaluation des impacts (Bassett et Fogelman, 2013). Le troisième rapport est décisif: l’adaptation est intégrée, définie comme une combinaison d’ajustements et de transformations et ses déterminants sont listés (Bassett et Fogelman, 2013). Puis dans le rapport suivant (2013), la place qu’elle occupe est de plus en plus significative et la notion s’étoffe, pour aller vers l’idée de transformation (Simonet, 2015). Le nombre de chapitres qui lui sont dévolus ont doublé depuis 2007, passant de 3 à 6.
Sur le versant institutionnel, elle est inscrite sur la feuille de route de la COP à partir de 2007. Lors de cette COP-13 à Bali, des pistes sont mises en avant pour permettre sa mise en œuvre. Le sommet de Cancun en 2010 marque de manière décisive la reconnaissance institutionnelle de l’adaptation avec l’adoption d’un plan d’actions associé –the Cancun Adaptation Framework– dans le cadre des accords conclus à cette 16ème Conférence des Parties sur le climat. Le plan oriente vers la nécessité de prévoir des plans et des stratégies nationales dédiés, d’évaluer les impacts locaux et régionaux du changement climatique, de renforcer les capacités des institutions et la résilience des écosystèmes, etc. Un Comité sur l’adaptation est mis en place et oriente vers des plans déclinés au niveau national. A Cancun, une mention explicite lui est faite et elle est alors reconnue comme complémentaire à l’atténuation. Toutefois, de manière générale, les mécanismes institutionnels et les modes opératoires (communications nationales, planification) demeurent imprécis.
A Paris en 2015, l’Accord rappellera: « Les Parties reconnaissent que l’adaptation est un élément clef de la riposte mondiale à long terme face aux changements climatiques » (Art. 7.2).
Ainsi, l’adaptation arrive par la scène internationale et s’est imposée au fur et à mesure dans les agendas des négociations internationales, portée tout d’abord par les pays en développement puis reconnue comme un enjeu pour tous les pays, et plus précisément pour les économies des pays développés. Elle arrive sur le devant de la scène dans les années 2000, au cœur des rapports de force entre pays développés et pays en développement. Elle s’inscrit dans ce processus de mise en politique plus globale du problème climat. Fruit de revendications des pays en développement, elle prend petit à petit une place croissante dans les rapports du GIEC, les négociations internationales, les réponses apportées au problème climat et fait l’objet d’une mise à l’agenda politique international. D’emblée, les modalités techniques mais aussi financières du passage à l’opérationnel sont relativement peu précisées et sont renvoyées aux échelles nationales.

Les caractéristiques du traitement du problème climat au niveau global et de ses deux facettes, l’atténuation et l’adaptation

Objet scientifique avant d’être un objet politique, le climat et les caractéristiques de sa construction comme enjeu politique vont avoir des influences sur les deux volets de réponse, l’atténuation et l’adaptation. Ces dernières vont être teintées à la fois de l’influence réciproque entre science et politique, mais aussi par des dynamiques politiques et institutionnelles top-down et bottom-up. Ces caractéristiques donnent lieu à différents cadrages6 pour le traitement du problème climat à l’échelle globale.

Un enjeu sous le sceau des influences réciproques entre science et politique

Bien que le climat ait fait d’abord l’objet de travaux scientifiques, sa construction comme problème public à l’échelle internationale a été forgée dans une influence réciproque entre science et politique. « Depuis l’origine, la science du changement climatique a formé la pierre angulaire à partir de laquelle se sont construites les discussions et les négociations. » (Aykut et Dahan, 2011). Cette caractéristique a des incidences sur la manière de représenter le problème climat mais aussi sur la façon de l’aborder et de le prendre en charge d’un point de vue politique.
D’une part, la modélisation mathématique et plus particulièrement les modèles de circulation générale (« Global Circulation Models ») ont à la fois permis de représenter les changements globaux difficilement concevables sans eux et mettre en visibilité le problème climat et l’influence anthropique. Cependant, ils ont en même temps induit une certaine représentation des enjeux climatiques. Ces modèles sont particulièrement complexes et donnent à voir une représentation sophistiquée et instrumentée du problème (Dahan et Guillemot, 2015, Aykut Stefan, 2012, Marquet et Salles, 2014, Demeritt, 2001, Marquet, 2014) et ce, jusqu’aux échelles locales. Bien que certains effets du changement climatique soient visibles à l’œil nu, comme la mise en danger de certaines îles ou la fonte des glaciers, montrer l’influence du changement climatique dans ces phénomènes requiert aussi une instrumentation. De surcroît, les détails techniques des modélisations ne sont saisis que par les seuls modélisateurs (Demeritt, 2001, Demeritt, 2006), générant un effet « boîte noire ». Cela fait la part belle à l’expertise qui se positionne pour faire l’interface entre les modélisateurs et les décideurs. Ce recours à l’expertise apparaît comme inéluctable et cette autorité de l’expertise est renforcée par les incertitudes: « The overarching emphasis on scientific uncertainty and its communication also serves to reinforce the authority of expertise » (Demeritt, 2001).
D’autre part, l’enjeu climatique est ancré dans un modèle linéaire de la science : les travaux scientifiques alimentent les décideurs et les processus politiques. Ce modèle repose sur l’idée que la science abonde le politique avec des diagnostics, des analyses, des connaissances, socles de la production de solutions par le politique (Dahan et Guillemot, 2015). Ce modèle fait fi de la répartition inégale des experts, de la production et de la dissémination du savoir et euphémise également la place des savoirs locaux. De plus, la prise en charge politique des changements climatiques risque d’être technocratique, reléguant au second plan la participation des acteurs locaux.
Enfin, si la science et la politique sont présentées comme deux domaines séparés, ils avancent plutôt de concert (Aykut et Dahan, 2011, Demeritt, 2001) et les dynamiques politiques et scientifiques s’hybrident. Depuis sa création, le GIEC a été affiché comme «Policy relevant, non prescriptive». De multiples travaux analysant ses productions et son fonctionnement ont montré qu’il s’agit en fait d’une institution hybride (Aykut Stefan, 2012, Demeritt, 2001, Aykut et Dahan, 2015). Il a pour objet l’évaluation de l’état de la connaissance scientifique mais ses rapports sont approuvés par les gouvernements (Dahan et Guillemot, 2015). Il constitue un espace d’interface avec la sphère des décideurs (Marquet, 2014, Aykut Stefan, 2012). Cette hybridation n’a pas été neutre à plusieurs égards. Tout d’abord, le GIEC n’a pas seulement synthétisé des travaux, il a également un rôle performatif, comme l’invocation du seuil des 2°C. De même, revendiqué tout d’abord par les pays en développement, le « il faut s’adapter » devient une injonction, mise en avant dans les rapports successifs du GIEC. Au fil de ces rapports, les travaux scientifiques du groupe II (impacts et adaptation) prennent une place croissante et s’étoffent, après que le groupe I du GIEC (sciences du climat) a longtemps été dominant et contribuent à asseoir dans les représentations la nécessité impérieuse de l’adaptation.
Cette interaction est à double sens. Si les contours de l’enjeu climat sur la scène politique évoluent de concert avec l’évolution des pratiques scientifiques, certaines demandes politiques vont influer sur les pratiques scientifiques. Avec la montée en force des impacts et de l’adaptation, les décideurs vont mettre l’accent sur la compréhension des impacts locaux et de leurs spécificités à l’échelle régionale voire locale (Dahan et Guillemot, 2015). Ils demandent la réduction des incertitudes et poussent vers la descente d’échelles des modèles. Mais lorsque l’échelle diminue, les incertitudes augmentent et les mécanismes climatiques sont moins bien connus (Dahan, 2005). Cela contribue en retour à des difficultés d’interprétation des travaux scientifiques par les décideurs et à un brouillage de l’information au niveau plus local.
Ainsi, l’interaction entre science et politique n’est pas neutre et influe sur les contours de l’enjeu climatique. Elle donne à l’enjeu climatique une forte coloration scientifique (Jasanoff, 2004). Celle-ci va marquer non seulement le problème climat, son traitement politiques mais aussi les réponses qui y sont apportées, qu’il s’agisse de l’atténuation mais aussi de l’adaptation.

Les cadrages initiaux de la problématique climatique niveau global

Un cadrage global et environnemental du problème climat jusque 2001
La représentation des évolutions climatiques par les modèles induit une construction du problème à l’échelle planétaire et dont les causes sont les propriétés physiques universelles des gaz à effets de serre. L’échelle globale est intrinsèque à ce cadrage du problème climat (Dahan et Guillemot, 2015, Aykut Stefan, 2012, Marquet et Salles, 2014, Demeritt, 2001). Dans cette veine, le changement climatique est présenté dans les premiers temps et jusque les années 2000 comme un risque qui touche de manière indifférenciée toutes les populations et les territoires et « abolirait les inégalités » (Marquet, 2014, p114). Par ailleurs, cela suppose de traiter le problème par l’action collective multilatérale, l’échelle globale est reconnue comme la seule pertinente et cela disqualifie les approches bottom-up (Aykut et Dahan, 2014). Ce cadrage privilégie également les approches articulées autour d’objectifs de réduction, de seuils de réchauffement et de « budgets carbone » (Aykut et Dahan, 2011).
Le problème climat est également abordé sous l’angle du « paradigme environnemental »(Aykut et Dahan, 2014). Cela suppose de traiter différemment le climat de l’énergie, des enjeux de développement, de la finance internationale et le soustrait des réflexions sur les enjeux géopolitiques des politiques énergétiques et des impacts de la mondialisation économique et financière.
Ce premier cadrage est donc global, technique, abstrait et très environnementalo-centré. Il induit une approche multilatérale et globale des problématiques et fait fi des singularités et des inégalités entre populations et territoires. Il fait passer au second plan l’analyse des vulnérabilités spécifiques, les dimensions et temporalités sociales des phénomènes. Toutefois, un autre cadrage apparaît avec notamment la montée en force des revendications des Etats plus pauvres et l’arrivée de l’adaptation.
D’autres cadrages émergent avec l’adaptation
Une nette séparation entre atténuation et adaptation s’opère tout d’abord à l’international. Comme nous l’avons souligné précédemment, s’impose dans un premier temps l’idée que l’adaptation est d’abord une affaire de pays du Sud et une réponse palliative.
Portée par les pays en développement et les ONG, l’adaptation est également mise en avant comme une affaire d’équité et de développement, dont elle est presque synonyme (Aykut et Dahan, 2011). Elle apparaît d’abord en filigrane comme devant être opérationnalisée pour les régions du monde et les secteurs sensibles (agriculture, forêts, etc).
L’approche modélisatrice et le modèle linéaire entre science et politique induit par ailleurs une autre vision de l’adaptation. Liée aux impacts, elle est envisagée surtout comme résiduelle et définie comme une « adaptation-ajustement ». Le rapport du GIEC de 2001 la définit comme une combinaison d’ajustements en réponse à ces impacts identifiés par les modèles. Cela passe par la sélection d’options appropriées au contexte. Le cadrage de l’adaptation est alors déterministe et là encore environnementalo-centré(Ribot, 2011). Le rapport d’évaluation du GIEC de 2007 la définit ainsi : “Adjustment in natural or human systems in response to actual or expected climatic stimuli or their effects, which moderates harm or exploits beneficial opportunities. Various types of adaptation can be distinguished, including anticipatory, autonomous and planned adaptation ». Elle est appréhendée comme un ajustement marginal, une « adaptation réformiste » (Ribot, 2011), ce qui évite de remettre en question les modes de développement (Wise et al., 2014). Elle est envisagée comme un palliatif (Bassett et Fogelman, 2013). Ce cadrage induit une attention portée sur les réponses à apporter plutôt que sur les causes sous-jacentes des problématiques et notamment des causes politiques et économiques de la vulnérabilité (Ribot, 2011).
Une autre vague de recherches, dont la visibilité s’accroit à partir des années 2000 (Marquet, 2014, p128), va s’appuyer sur des conceptualisations de la vulnérabilité des populations (Bassett et Fogelman, 2013). L’accent est mis sur les capacités d’adaptation des populations et l’importance des facteurs non-climatiques (sociaux, économiques) qui influent sur la vulnérabilité des populations.
Un autre cadrage de l’enjeu climat et l’enjeu d’adaptation apparaît par ailleurs, le climat est envisagé comme un « wicked problem » (Turnpenny, 2009, Turnpenny et al., 2009), problème épineux, globalisé, transversal à divers secteurs, désynchronisé des temporalités politiques et sociales, qui est soumis à de fortes incertitudes techniques et scientifiques et qui implique une pluralité d’échelles spatiales. L’adaptation est envisagée sous cet angle comme un enjeu de gouvernance multi-niveau.
Enfin, plus récemment, l’idée d’adaptation évolue vers celle de transformation, à l’instar de la distinction introduite dans le dernier rapport du GIEC entre « adaptation incrémentale et transformationnelle ». « Mini-révolution sémantique », cette « mue épistémologique » (Simonet, 2016) renvoie à des actions dont l’objectif n’est plus seulement de maintenir l’essence et le fonctionnement des systèmes écologiques, sociaux et économiques en place mais de la faire évoluer. L’adaptation transformationnelle introduit l’idée qu’il sera peut être nécessaire de faire évoluer les « attributs fondamentaux » de ces systèmes (Simonet, 2009) et, au-delà des « tangibilités bruyantes » des événements extrêmes, mais aussi les « changements plus silencieux » (Simonet, 2016).
Sur la première définition, l’adaptation-ajustement, largement répandue, se sont appuyées les premières législations et injonctions: il s’agit de protéger les systèmes des impacts climatiques, et pour ce faire recalibrer les infrastructures, corriger les données de référence utilisées jusque-là ou optimiser les plans d’urgence (Simonet, 2016). Passer à la transformation signifierait alors de s’intéresser aux technologies et aux infrastructures mais aussi de réinterroger les institutions, la gouvernance, les dynamiques socio-économiques. La notion de transformation met en avant la capacité du politique à interroger ce qui fait société, ce qu’il importe de conserver et de faire évoluer et à faire des choix en fonction.
A l’échelle internationale, ces différentes définitions cohabitent, bien que l’adaptation-ajustement semble prépondérante. Elles donnent lieu à diverses manières de traiter le problème climat et d’ouvrir différentes pistes de solutions.

Les différentes manières d’aborder les enjeux climatiques: la dichotomie atténuation/adaptation

Le traitement du problème climat est traversé par une dichotomie atténuation – adaptation que nous avons précédemment évoquée. Cette dichotomie est le fruit des rapports de force entre Etats dans les négociations internationales mais est aussi liée à la spécificité de l’adaptation.
Afin de s’attaquer aux causes du problème des émissions des GES, l’atténuation est le premier objectif politique et prioritaire. Elle renvoie à la définition d’objectifs quantifiés de réduction des émissions de GES définis au niveau global. Précédemment produit et ancré dans un discours scientifique, le chiffre de 2°C devient un graal, dont la définition répond au souci d’aboutir à des préconisations facilement compréhensibles (Theys, 2015). Ces objectifs de réduction s’imposent aux Etats de manière descendante: l’atténuation est déclinée selon un « paradigme contraignant » (Aykut et Dahan, 2014). Adopté en 1997, le Protocole de Kyoto instaure de tels objectifs quantifiés de réduction. Ce paradigme contraignant préside au traitement du problème climat jusqu’au Sommet de Copenhague de 2009. A partir de Copenhague, ce paradigme contraignant est contesté et l’approche top-down est battue en brèche car jugée contre-productive et responsable de l’échec des négociations. L’approche dite du « pledge and review », basée sur un engagement volontaire des Etats vient prendre le pas, notamment à Paris à travers les INDC – Intended Nationally Determined Contributions – promesses de réductions volontaires et toujours révisables. L’adaptation arrive tardivement sur l’agenda des négociations. Elle était considérée comme le symbole d’une forme de renoncement à limiter les émissions de GES et réservée aux pays du Sud. La capacité d’adaptation était considérée de prime abord comme un indicateur de la tolérance relative des sociétés aux évolutions climatiques (Schipper, 2006). Le Sommet de Cancun met l’adaptation à l’agenda politique mais la Stratégie qui lui est dédiée n’est pas contraignante pour les Etats. L’adaptation n’est pas au départ portée par un paradigme contraignant, à la différence de l’atténuation.
Cette différence entre atténuation et adaptation tient également aux spécificités de cette dernière. En effet, les vulnérabilités sont spécifiques à chaque pays, chaque région. D’autre part, l’objet de l’action d’adaptation est une cible mouvante dans le temps, en fonction notamment des évolutions climatiques. Par ailleurs, alors que les efforts tournés vers l’atténuation focalisent l’attention politique autour de seuil comme celui des deux degrés, la mise en avant de l’adaptation s’appuie sur une estimation des coûts évités par les actions. Alors que le seuil des deux degrés avance une métrique mobilisatrice « à mi-chemin entre des fondamentaux scientifiques et la visée politique » (Aykut et Dahan, 2011), toute métrique de l’adaptation fait défaut.
Liées aux différents cadrages qui cohabitent, de nombreuses pistes sont évoquées. Le développement de la connaissance des effets locaux du changement climatique participeraient à une meilleure décision, dans la lignée du modèle linaire science – politique. Des stratégies de récupération face aux risques et événements extrêmes sont également promues. Pour d’autres, l’action doit miser sur la gestion durable des ressources naturelles et des mesures de réduction de la pauvreté.
Même si plusieurs cadrages cohabitent, l’adaptation n’est pas exempte d’une certaine institutionnalisation top-down. Celle-ci va surtout passer par la manière de mettre en œuvre l’adaptation. L’affirmation de la nécessité de l’adaptation passe par l’énonciation des « principes d’une adaptation efficace » (IPCC, 2014). Plusieurs standards vont être mis en avant, fruit de l’expertise, des multiples contributions scientifiques, des travaux du GIEC et de l’inscription de l’adaptation dans chaque contexte national. En premier lieu, le mainstreaming de l’adaptation, c’est-à-dire l’intégration de l’adaptation dans les stratégies et politiques existantes va s’imposer (Brown et al., 2013) et à tous les niveaux. D’autre part, l’adaptation vise à réduire la vulnérabilité des systèmes sociaux et écologiques et passerait par des ajustements, flexibles et robustes aux évolutions du climat. Le modèle linéaire s’impose au sein des agences de l’aide et de la coopération internationale et prône les études de vulnérabilité. La manière de procéder pour opérer ces études va se diffuser à travers les nombreux guides, parmi lesquels on peut citer celui de la coopération allemande, qui déploie une méthodologie basée sur les « chaînes d’impact ». La Banque Mondiale développe un portail sur lesquels les consultants internationaux peuvent puiser données, sorties de modèles, cartes et information scientifique relative aux changement climatiques7. Une forte coloration scientifique de l’enjeu climat imprègne ainsi l’appréhension de l’adaptation. D’un côté, une demande des décideurs locaux émerge en faveur de plus de connaissances. Cependant, cette « scientifisation » du problème éloigne paradoxalement les décideurs de la compréhension du problème.
Le passage à l’opérationnel n’est pas en revanche pas clairement défini, car dépendant de chaque contexte (Brown et al., 2013).
Ainsi, le climat est mis en politique comme un problème global, sophistiqué, en lien avec l’environnement. Parmi les réponses possibles, l’adaptation arrive après l’atténuation. Tout d’abord réponse palliative, elle prend ses lettres de noblesse au fur et à mesure. Elle est à la fois marquée par l’échiquier géopolitique international, mais aussi par la marque de fabrique d’une forte interaction science-politique. Elle se diffuse aux autres échelles d’action par une certaine standardisation descendante. En même temps, son périmètre sémantique et opérationnel est peu stabilisé, de multiples définitions et cadrages cohabitent. L’adaptation n’en reste pas moins un terme populaire mais « fuyant »(Simonet, 2015), recouvrant des significations multiples (Pelling, 2010, Füssel, 2007). Nous allons voir de quelle manière elle arrive et s’opérationnalise en France.

L’arrivée de l’adaptation en France par une institutionnalisation descendante

L’arrivée de l’adaptation en France arrive dans la foulée de sa mise à l’agenda au niveau international et est également concomitante à celle au niveau européen. Nous allons revenir ici sur les différentes étapes puis mettre en exergue le cadre juridique et institutionnel en demi-teinte qui est posé en France.

Les étapes de l’arrivée de l’adaptation à l’échelle nationale en France

Le rôle de l’Europe dans l’institutionnalisation de l’adaptation

Au niveau européen, des réflexions sont engagées en 2004 et 2005 et reprennent les discours internationaux sur le changement climatique (Marquet, 2014, Bertrand, 2010). La nécessité de l’adaptation est mise en avant à plusieurs reprises. Dans une communication sur le changement climatique en février 2005, l’Union Européenne (UE) consacrait un chapitre à l’adaptation et à la nécessité de s’y investir. L’Agence Européenne de l’Environnement publie à partir de 2004 plusieurs rapports qui concluent à la nécessité de mettre en place des stratégies d’adaptation au niveau européen, national, régional et local(Ministère de l’Ecologie, 2015, p19). Un groupe de travail est mis en place par la Commission « European Climate Change Programme – Working Group II- Impacts and adaptation » qui rédige alors un Livre vert en 2007 puis un Livre blanc en 2009.
Le Livre vert intitulé « Adaptation au changement climatique en Europe » (CEC, 2007) est publié le 29 juin 2007 et présente les principaux impacts climatiques attendus en Europe, ainsi que les quatre piliers sur lesquels devra reposer la stratégie européenne d’adaptation: intégrer rapidement l’adaptation dans toutes les activités de l’Union Européenne (UE), intégrer l’adaptation à l’action extérieure de l’UE, développer la recherche sur l’adaptation au niveau des programmes communautaires, impliquer les autres acteurs de l’adaptation. Comme à l’échelle globale, le mainstreaming est de mise.
Le Livre blanc « Adapting to climate change: Towards a European framework for action » d’avril 2009 (CEC, 2009) établit un cadre pour réduire la vulnérabilité de l’Union Européenne aux effets du changement climatique. La nécessité de stratégies d’adaptation au niveau national est avancée en insistant sur l’importance de mettre en place des études d’impacts (Biesbroek et al., 2010). Ce cadre est envisagé comme évolutif, à mesure que de nouvelles données seront disponibles. Il met en avant les effets du climat en mutation et développe particulièrement un argumentaire économique basé sur les coûts des effets du changement climatique.
Une stratégie d’adaptation de l’Union Européenne est adoptée le 16 avril 2016 énonçant notamment:
– « la promotion d’actions à l’échelle des États membres, en particulier l’appui au développement de stratégies nationales d’adaptation ou l’accompagnement financier dédié au renforcement de capacités d’adaptation et au passage à l’action ;
– la prise en compte du changement climatique dans les politiques européennes des secteurs considérés comme les plus vulnérables au changement climatique (par exemple, l’agriculture, la pêche ou les infrastructures), ainsi que le développement de l’assurance ;
– le renforcement de la connaissance sur le sujet, ainsi que sa diffusion et son partage auprès du public, des décideurs et des parties prenantes concernées. A cet effet, la Commission a ouvert, en mars 2012, une plate-forme de partage d’information sur l’adaptation (Climate-ADAPT) »(Ministère de l’Ecologie, 2015, p20)
Ainsi, au travers de ces différents moments et documents, un cadre pour l’adaptation est posé, sans toutefois aller jusqu’à une directive dédiée. La logique du mainstreaming est reprise et s’articule bien avec le principe d’intégration des politiques environnementales, mais aussi du principe de subsidiarité des politiques européennes (Aykut Stefan, 2012, p200-260). Ce mainstream pousse à la mise sur agenda de l’adaptation à l’échelle nationale. La logique du modèle linéaire science-politique qui a cours à l’échelle internationale s’impose également largement. Enfin, l’approche économique via les coûts des effets du changement climatique et les coûts évités tend à se diffuser.

L’arrivée du problème climat et de l’adaptation au changement climatique en France

Comme à l’échelle internationale et européenne, la mise à l’agenda du problème climat en France et son institutionnalisation passe d’abord par l’atténuation. Des premiers pas sont faits par la France avec la signature de Kyoto. En 2000, la France adopte un Plan National de Lutte Contre le Changement Climatique, adoptant exclusivement une optique de réduction des GES. Il prévoit de telles mesures de réduction dans de nombreux secteurs (industrie, énergie, transports, bâtiments, agriculture) et une variété d’instruments économiques, réglementaires et incitatifs (Aykut et Dahan, 2011). En février 2001, la loi n°2001-153 qui fait de la lutte contre l’effet de serre une priorité nationale (article 1) est adoptée. Des plans sont mis sur pied en 2006, 2009 et 2011 avec quelques modifications apportées. Malgré des réticences d’élus locaux, le Plan Climat National de 2004 incite particulièrement les collectivités à se lancer concrètement dans l’objectif des « 3 x 20% » du plan climat de l’UE, y consacre un chapitre spécifique, et institue les Plans Climat Territoriaux (PCT) comme outil d’envergure locale (Bertrand et al., 2012). Un rôle majeur est dédié à l’Agence De l’Environnement et de Maîtrise de l’Energie (ADEME), qui est mandaté comme « acteur sur la définition du problème climatique en France » (Marquet, 2014, p147). Cette approche top-down reflète une certaine continuité du traitement du problème à l’échelle internationale. En effet, l’atténuation prime en premier lieu, s’appuyant sur un chiffre mobilisateur. Une place importante est laissée à l’expertise avec ce rôle dévolu à l’ADEME. Enfin, le découpage sectoriel est conservé, « bien adapté à la ventilation des quotas » (Brédif et al., 2015).
Un changement dans l’institutionnalisation du changement climatique s’opère dans les années 2000 en France (Marquet, 2014, p147, Aykut et Dahan, 2014). L’arrivée de l’adaptation se manifeste clairement dans le paysage institutionnel français. Plusieurs éléments en attestent: le programme « Gestion et Impacts des Changements du Climat » est créé en 1999 par le ministère de l’Environnement, afin de rassembler et financer des recherches sur les impacts du changement climatique en France. En 2001, l’Observatoire National sur les Effets du Réchauffement Climatique (Onerc) est créé: organisme interministériel placé sous la tutelle du ministère de l’Écologie et du Développement Durable, il est dédié à la production d’expertise sur les enjeux climatiques et en charge de la définition de la stratégie nationale d’adaptation au changement climatique. La stratégie nationale d’adaptation au changement climatique est publiée en novembre 2006. Elle génère une plus large diffusion de la problématique et marque l’engagement au niveau national pour l’adaptation. Elle énonce plus explicitement la nécessité d’implication des collectivités et de territorialisation.
Alors que le plan climat national de 2006 offre une place à l’adaptation, c’est le Grenelle de 2007 qui va ouvrir une voie décisive pour sa mise sur agenda et la recherche d’une traduction opérationnelle. Lors de la campagne électorale de 2007, les thèmes écologiques prennent une place plus importante, notamment à l’initiative de Nicolas Hulot et son « pacte écologique » (Aykut Stefan, 2012, p575). Le « Grenelle de l’environnement » porté par J.L. Borloo, Ministre de l’écologie du Gouvernement Fillon sous la présidence de Nicolas Sarkozy, succédé en 2009 par le Grenelle de la Mer, mettent à l’agenda la législation en matière d’environnement avec un retentissement médiatique conséquent et un portage politique(Boy et al., 2012). Le changement climatique trouve une place dans la concertation du Grenelle, dont une des thématiques traitait du sujet (Ministère de l’Ecologie, 2015, p31). Suite à l’engagement n°71 du Grenelle, deux lois sont alors adoptées à l’issue du processus: la loi n°2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement (dite Grenelle I), a été adoptée le 3 août 2009 ; suivie par la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, dite Grenelle 2.
Le Grenelle I énonce des grands objectifs, tout en annonçant dans son article 42 la réalisation d’un plan national d’adaptation climatique pour les différents secteurs d’activité à l’horizon 2011. Le Grenelle 2 marquera plus concrètement l’institutionnalisation des politiques climatiques et de l’adaptation en instaurant des schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE) et des plans climat-énergie territoriaux (PCET) dotés d’un volet adaptation pour les collectivités locales de +50 000 habitants. Ces deux lois consacrent donc une évolution du cadre législatif afin d’impliquer les collectivités locales dans la lutte contre le changement climatique (Marquet, 2014, Bertrand et al., 2012).
En parallèle, divers rapports contribuent à asseoir l’injonction d’adaptation. En septembre 2009, le MEEDDM publie l’ « Évaluation du coût des impacts du changement climatique et de l’adaptation en France » qui montre l’importance des impacts des effets du changement climatique pour de nombreux secteurs ainsi que les coûts associés, estimés à plusieurs milliards d’euros par an. En février 2010, un autre rapport porté par trois économistes, MM de Perthuis, Hallegate, Lecocq sur l’économie de l’adaptation au changement climatique (De Perthuis et al., 2010), contribue à la mise en avant de l’adaptation et plus particulièrement des coûts de l’inaction.
Le plan national d’adaptation au changement climatique (PNACC) est adopté le 20 juillet 2011 pour une période de cinq années. Le PNACC de 2011 souligne que « l’adaptation de notre territoire au changement climatique est devenue un enjeu majeur qui appelle une mobilisation nationale ». Il dessine un édifice de gouvernance multi-niveau et attribue des responsabilités et des missions aux différentes échelles. Il présente également une série de fiches-actions, couvrant l’amélioration et la communication de la connaissance, les économies d’eau, la préservation des infrastructures écologiques comme les trames vertes et bleues, etc, nombre d’exemples d’actions au sein duquel les collectivités locales peuvent puiser.

Table des matières

INTRODUCTION
CHAPITRE 1 : ARRIVEE CONTRASTEE DE L’ADAPTATION AU CHANGEMENT CLIMATIQUE SUR LES TERRITOIRES FRANÇAIS
SECTION 1 – L’adaptation dans le creuset du climat devenu problème public
1. La mise en politique du problème climat au niveau global: d’un objet de recherche à un enjeu politique
2. Les caractéristiques du traitement du problème climat au niveau global et de ses deux facettes, l’atténuation et l’adaptation
SECTION 2: L’arrivée de l’adaptation en France par une institutionnalisation descendante
1. Les étapes de l’arrivée de l’adaptation à l’échelle nationale en France
2. La manière de traiter l’enjeu climat en France et ses effets
SECTION 3: Les enjeux de l’opérationnalisation de l’adaptation au changement climatique au niveau local
1. Une mise en oeuvre limitée, fragmentée mais en maturation: les trois voies de l’adaptation au changement climatique au niveau local
2 – Problématiques et enjeux pour l’opérationnalisation de l’adaptation au changement climatique au niveau local
CHAPITRE 2: L’ADAPTATION, PROCESSUS D’UN SYSTEME SOCIO-ECOLOGIQUE
SECTION 1: DIFFERENTES FILIATIONS DE L’ADAPTATION ET PORTEE HEURISTIQUE
1. L’émergence d’un champ de littérature dédié à l’adaptation aux changements climatiques
2. L’adaptation dans la pensée des systèmes complexes: le triptyque résilience – vulnérabilité – adaptation
SECTION 2: Les dimensions politiques de l’adaptation
1. Les dimensions politiques à l’aune de la littérature sur l’adaptation au changement
climatique: apports et angles morts
2. Prendre en compte la nature spécifique de la dimension politique
SECTION 3 – Un cadre interdisciplinaire pour appréhender l’opérationnalisation de l’adaptation
1. Dépassement des frontières disciplinaires et fertilisation croisée
2. Combiner les approches pour analyser différentes dimensions du processus
CHAPITRE 3: DISPOSITIF METHODOLOGIQUE POUR ANALYSER L’ADAPTATION AUX CHANGEMENTS GLOBAUX SUR UN TERRITOIRE LITTORAL
SECTION 1 – Combinaison d’approches et combinaison de terrains
1. Une combinaison d’approches, une combinaison de méthodologies
2. Les terrains investigués
3. Postures et pratiques d’enquête différenciées selon les terrains
SECTION 2 – Questionnements et méthodologies développées dans les phases exploratoire et approfondie
1. Les questionnements des phases exploratoire et approfondie
2. Les méthodes mobilisées
SECTION 3: Mise en pratique de l’analyse qualitative: typologisation et codage des matériaux recueillis
1. Vers une typologie de l’adaptation aux changements globaux : approche déployée pour identifier les types
2. Analyse de discours, codage et identification des cadrages de l’adaptation
CHAPITRE 4 : DERRIERE LES INSTRUMENTS DE L’ADAPTATION, DES LOGIQUES POLITIQUES A L’OEUVRE: TYPOLOGIE DES ACTIONS D’ADAPTATION
SECTION 1 – Derrière les adaptations, des postures différenciées face aux changements globaux
1. La construction empirique et itérative des catégories à partir du SES littoral étudié
2. Les quatre types issus de l’analyse itérative
Section 2 – Des logiques qui sont en interaction avec la configuration locale
1. Les quatre cas-types
2. Autant d’effets que de territoires
SECTION 3 – Des logiques d’adaptation et des instruments qui ne sont pas neutres
1. Une pluralité de leviers
2. Derrière l’adaptation, ambitions contrastées de transformation, visions différentes de la durabilité et de la trajectoire du territoire
3. Des configurations de gouvernement différentes
CHAPITRE 5 – DES VISIONS CONTRASTEES DE L’ADAPTATION ET DE LA TRAJECTOIRE DU SES
SECTION 1 : LES CADRAGES CONTRASTES DE L’ADAPTATION
1. Les cadrages de l’adaptation sur la zone littorale
2. Une formulation sensiblement différente en zone rétro-littorale: développer quand même, faire avec, limiter le développement
3. Les cadrages de l’adaptation au niveau national
SECTION 2 – PLURALITE DE CADRAGES, LUTTES INTERPRETATIVES ET VISIONS NON CONVERGENTES DE L’ADAPTATION
1. Une pluralité de cadrages, des luttes interprétatives
2. Des points de cristallisation entre cadrages aux points d’accord pour l’action: le cas du Petit et Grand Travers à Carnon
SECTION 3- DES CADRAGES AUX SOLUTIONS
1. Des cadrages qui orientent le panel des solutions acceptables
2. Un même instrument investi par des cadrages différents: le recul stratégique
CHAPITRE 6 : LE DECLENCHEMENT DE L’ADAPTATION
SECTION 1: La crise comme déclencheur de l’adaptation?
1 – Le renforcement de la dépendance au sentier par temps de crise
2- Des variables lentes et des dépassements de seuils réguliers
SECTION 2 – L’augmentation du niveau de contraintes et points de basculement
2.1. Quand le faisceau de contraintes se resserre: modification du contexte de la décision
2.2. Des seuils socialement acceptables ?
CHAPITRE 7 : L’ADAPTATION RECOMPOSE-T-ELLE LES TERRITOIRES ?
SECTION 1 – Les territoires de concernement de l’adaptation face aux territoires institués et à la multiplicité des périmètres sectoriels existants
1. L’émergence d’une interdépendance entre littoral et arrière-littoral, et transversale entre bassin-versant
2. Un espace de gouvernance déjà saturé
SECTION 2 : DES DYNAMIQUES DE TERRITORIALISATION : ENTRE RECOMPOSITION ET POURSUITE DES DYNAMIQUES DE METROPOLISATION
1. L’inscription dans les périmètres existants
2. Des tentatives pour dépasser les frontières institutionnalisées : des innovations dans les périmètres
SECTION 3 : DERRIERE LES DYNAMIQUES DE TERRITORIALISATION, DES FORCES D’INERTIE ET DES FORCES DE RECOMPOSITION
1.Ouverture des marges de manoeuvre pour des recompositions
Le PNACC mentionne surtout le mainstreaming, et privilégie ainsi les entrées sectorielles.
Cependant, il mentionne également dans ses fiches des actions ciblées « Montagne », « Littoral », « Ressources en eau » sans que celles-ci soient territorialisées. Comme le mentionnent les recommandations de la concertation technique pour un nouveau PNACC ( juin2016-mai2017) :
2. Un phénomène de métropolisation moteur de territorialisation de l’adaptation
3. Le jeu de la différenciation : l’adaptation au changement climatique comme nouveau registre de légitimation
CONCLUSION GENERALE
TABLE DES FIGURES
LISTE DES TABLEAUX
SOMMAIRE GENERAL
ANNEXES
Annexe 1 : GUIDE D’ENTRETIEN – PHASE EXPLORATOIRE
Annexe 2: GUIDE D’ENTRETIEN – PHASE APPRONFONDIE
Annexe 3 : Observations participantes réalisées
Annexe 4 : Le type 3 « Réguler » : Le schéma de ressuyage de la Camargue gardoise: solidarité
nationale, solidarité locale en discussion
BIBLIOGRAPHIE