OMM-CLIC
Les enjeux de la valorisation des services environnementaux
La valorisation économique des services environnementaux est aujourd’hui considérée comme un outil essentiel de la protection de la biodiversité, notamment parce qu’elle peut permettre de créer des revenus pour les populations locales, directement concernées par l’usage des ressources en biodiversité d’un territoire de conservation ou même d’un territoire rural consacré aux activités agricoles. Ses enjeux se cristallisent autour de deux propositions qui s’avèrent contradictoires, d’une part une meilleure prise en compte des externalités environnementales dans les décisions politiques et économiques visant à réduire les impacts constatés, et d’autre part une entreprise de marchandisation de la nature conduisant à une dégradation générale de l’état des écosystèmes.
Malgré les différentes méthodes développées par les économistes, la question de la valorisation des services rendus par l’écosystème demeure controversée. Il demeure difficile d’appréhender la valeur économique de nombreux biens et services écologiques rendus par l’écosystème, biens et services pour lesquels les marchés sont inexistants ou quasi inexistants. Par conséquent, la décision politique sur la nature et l’étendue des biens et services de l’écosystème à valoriser s’opère dans un contexte d’incertitude marqué. La méthodologie étant basée sur les principes de l’évaluation économique de l’environnement, la valorisation de la biodiversité vise à quantifier les différentes valeurs d’usage et de non-usage des écosystèmes, généralement dans un but d’aide à la décision.
Les objectifs de la valorisationdes services environnementaux
La valorisation des services environnementaux peut avoir deux objectifs principaux :
– Permettre une meilleur prise en compte des aspects environnementaux dans les décisions publiques et privées ;
– Permettre de sensibiliser l’opinion publique aux problèmes de la biodiversité en favorisant la connaissance et la reconnaissance des services fournis.
Pour les acteurs de la sphère publique (principalement), l’évaluation économique de l’environnement a pour objectif de faciliter, et ainsi de permettre, l’aide à la décision dans une perspective de prise en compte des aspects environnementaux. Notamment, la monétarisation permet, dans le contexte de l’aide à la décision, d’agréger dans une unité commune, des valeurs différentes (par exemple les différentes valeurs des services écosystémiques).
La sensibilisation, la connaissance accrue, et la reconnaissance des problématiques environnementales affectant notamment la biodiversité, ainsi que des services rendus par la biodiversité, conduisent à un changement de perception de la part de l’opinion publique en générale mais aussi des décideurs, qu’ils soient politiques ou du monde économique. Ainsi, pour Chevassus B. et al., l’un des enjeux est le nécessaire changement de perception du grand public : « la perception de la biodiversité par le public est souvent limitée à quelques espèces emblématiques de faune ou de flore, il est crucial de resituer cette biodiversité sous l’angle de son omniprésence comme fondement de la vie et de ses multiples interactions avec les sociétés humaines … »
Finalement, les arguments convergent pour affirmer que globalement, l’objectif est double : d’une part permettre, en facilitant la prise de décision, une meilleure prise en compte des aspects environnementaux dans les décisions publiques ou privées, d’autre part sensibiliser l’opinion publique aux problèmes de la biodiversité en favorisant la connaissance et la reconnaissance des services fournis. J. Hardelin et al. résument ce double objectif de la manière suivante : « La monétarisation s’efforce d’estimer la valeur économique des services rendus par les écosystèmes, dans le double but de reconnaître ces services (dans un monde dominé par la pensée économique) et de les prendre en compte dans les décisions publiques. L’unité monétaire a l’avantage majeur de rendre possible la comparaison des valeurs obtenues avec les biens marchands, contribuant en cela à rendre plus explicites lesarbitrages auxquels la société doit faire face.»
LES INTRUMENTS AU SERVICE DES POLITIQUES ENVIRONNEMENTAUX
La dégradation de la qualité de l’environnement par les déchets, fumés ou bruits, nuisance sonore lié à l’activité de production et de consommation a incité l’Etat à mettre en place une politique de protection de l’environnement. Différents moyens sont mis à sa disposition pour obliger les agents économiques privés ou bien les entreprises publiques à prendre en considération les nuisances causés par les activités de consommation et de production.
Un certain nombre d’instruments ont donc été élaborés en vue de tenter d’internaliser les externalités provoquées par les activités humaines sur l’environnement. Ces instruments sont mis en œuvre au sein de politiques spécifiques dénommées politiques de l’environnement. Cependant, on distingue classiquement deux catégories d’instrument : les instruments réglementaires et les instruments économiques que nous allons présenter dans une première section. Un autre instrument entrant difficilement dans ce système de classification est présenté dans une deuxième section : les PSE.
Définitionet classification des instruments de politique environnementale
Parmi les instruments des politiques environnementales, une distinction sera faite entre les instruments réglementaires et économiques.
– Les instruments réglementaires sont généralement d’ordre administratif ou juridique tels que les autorisations, les interdictions, les réglementations et les normes.
– les instruments économiques s’appuient quant à eux sur une approche incitative pour favoriser les comportements plus vertueux au moyen de mesures telles que les taxes, les subventions, les marchés de droits ou de permis de polluer, etc.
Les instruments réglementaires
Les instruments réglementaires sont des mesures institutionnelles visant à contraindre le comportement des pollueurs sous peines de sanctions administratives ou judiciaires. Parmi les instruments réglementaires, une distinction sera également faite entre d’une part la réglementation relative à des régimes d’autorisation et d’interdiction, de surveillance et de contrôle par les pouvoirs publics et d’autre part les normes qui sont essentiellement des créations administratives généralement utilisées en matière environnementale.
Les réglementations
Les réglementations tentent de régler les problèmes environnementaux de manière directe au moyen de politiques de protection de l’environnement. Ces politiques fixent des objectifs de qualité pour des biens environnementaux (air, eau, etc.), des limites à ne pas dépasser (pollution) ou des choix de processus de production au moyen d’autorisations ou de contrôles (entreprises polluantes). « Elles sont utilisées par l’autorité publique afin de restreindre l’accès de certains produits au marché dans une optique de protection de l’environnement et de santé publique ». Le cadre réglementaire vise à s’assurer que les activités et les pratiques individuelle ou collective ne nuisent pas à l’ensemble de la société.
Selon Jon N., Andrew D., et Peter H. , les raisons qui font parfois préférer laréglementation aux instruments économiques sont les suivantes :
– Les coûts de mise en œuvre importants de certains instruments économiques, qui peuvent être plus faibles dans un système de réglementation, suivant les cas ;
– La plus grande prévisibilité des effets de la réglementation sur la qualité de l’environnement peut être considérée comme un avantage par les législateurs et/ou les électeurs, bien que certains instruments économiques puissent avoir des effets tout aussi prévisibles;
– Les instruments économiques peuvent avoir, sur la répartition du revenu, des incidences défavorables du point de vue politique, incidences qui peuvent être évitées dans une certaine mesure, ou du moins masquées, avec un système de réglementation directe.
Les normes
Le contrôle direct est souvent exercé par l’application de normes qui peuvent se répartir en quatre grands types:
– Normes de qualité d’environnement (ambiance) qui déterminent les caractéristiques auxquelles doivent répondre les milieux physiques (objectifs à atteindre) ;
– Normes d’émission qui déterminent les quantités maximales autorisées de polluants rejetés (obligation de résultats) ;
– Normes de produits qui déterminent les caractéristiques auxquelles doivent répondre les produits concernés (obligation de résultats) ;
– Normes de procédés qui déterminent les procédés techniques à mettre en œuvre et particulièrement les équipements antipollution (obligation de moyens).
Les instruments économiques
Face aux enjeux environnementaux majeurs tels que la lutte contre le réchauffement climatique, l’amélioration de la qualité de l’air, la protection de la qualité des eaux, la préservation de la biodiversité, l’utilisation des outils économiques se développe de plus en plus afin d’atteindre un niveau élevé de protection de l’environnement tout en réduisant le coût de cet effort pour la société.
A ce titre, les instruments économiques, et en particulier les taxes et les marchés de permis présentent des avantages qui méritent d’être explorés.
Pigou et le principe du pollueur-payeur
L’internalisation des externalités par application d’une taxe (Pigou) consiste à instaurer une taxe unitaire pour atteindre le niveau optimal de pollution comme le montre le graphique de Turvey de la figure 2 ci-dessous.
Les PSE une solution pour une gestion durable de la biodiversité
La mise en place d’un outil PSE dans le but de conserver la biodiversité instaure une notion de valeur économique et de marché et fait référence à l’économie de l’environnement. L’environnement, bien public, devient l’objet d’échange monétaire.
Concept et définition des PSE
La dimension économique des biens échangés sur un marché devrait prendre en considération l’ensemble des coûts liés au processus de production, y compris ceux liés à l’utilisation de la nature et de l’environnement. Or, les externalités environnementales (négatives et positives) ne sont pas intégrées dans le prix des produits et services vendus sur le marché. Certains marchés ne favorisent donc pas la conservation ou la prévention de la pollution à la faveur d’indications fournies par les prix ou d’autres mesures d’incitation économiques. Cette situation entraîne habituellement une destruction progressive du capital naturel ou des niveaux de pollution inacceptables. Auparavant, on a recours aux instruments réglementaires pour s’attaquer à ce problème, c’est-à-dire l’adoption de lois et de règlements sur la protection de l’environnement, les émissions polluantes, la santé humaine et l’utilisation des terres, entre autres.
Actuellement, l’approche par le marché pour les biens et services environnementaux est de plus en plus courante. « les régimes environnementaux ont évolué au cours des 20 dernières années et ils préconisent maintenant des instruments économiques et fondés sur le jeu du marché qui visent à internaliser les externalités environnementales par l’intermédiaire des indications fournies par les prix et des systèmes d’encouragement qui comprennent entre autres les subventions, les politiques fiscales, la création de marchés pour les émissions polluantes et de nombreux autres outils » . Cette nouvelle approche consiste donc en la valorisation d’externalité environnementale positive, les PSE. Ainsi, les PSE constituent un moyen pour permettre aux services environnementaux de faire l’objet d’une transaction.
La définition des PSE la plus communément citée dans la littérature est celle de Wunder S. (2005) : « c’est une transaction volontaire où un service environnemental bien défini (ou un usage des sols susceptible de sécuriser ce service) est acheté par au moins un acquéreur (ou bénéficiaire) à au moins un fournisseur, si et seulement si le service est réellement fourni par celui-ci (conditionnalité) ».
Une autre définition des PSE est celle de Mayrand et Paquin (2004) : «Le paiement pour les services environnementaux (PSE) est un mécanisme (…) qui vise à favoriser des externalités environnementales positives grâce au transfert de ressources financières entre les bénéficiaires de certains services écologiques et les fournisseurs des services ou les gestionnaires de ressources environnementales ».
Se basant sur le concept de valorisation des services environnementaux et de paiement des habitants des zones riches en biodiversité, les PSE sont des « accords aux termes desquels un service environnemental bien défini ou une pratique agricole ou foncière susceptible de pérenniser ces services, est acheté par au moins un acheteur de service externe auprès d’au moins un prestataire de service local, et ce à condition que le prestataire de service continue de fournir le service en question tout au long d’une période déterminée » . Ainsi, les PSE pérennisent les services rendus par l’écosystème.
Le concept de PSE a deux origines distinctes : la nécessité d’internalisation des externalités pour la régulation de ces dernières et le supposé faible impact de la politique degestion des ressources comprenant les lois et les « incitations indirectes à la conservation ».
LES PSE MADAGASCAR.CAS DU PSE EAU POTABLE D’ANTARAMBIBY
Les Paiements pour Services Environnementaux, ou PSE, sont de nouveaux outils de valorisation de la biodiversité, de rémunération « marchande » et conditionnelle d’un service environnemental, d’incitation économique pour réduire la dégradation des ressources naturelles. Il s’agit de rémunérer les propriétaires, les usagers, ou les gestionnaires des ressources afin qu’ils réduisent les pratiques de dégradation et que les ressources continuent de fournir des « services environnementaux » à des bénéficiaires. Madagascar est caractérisé par le déploiement continuel des activités agricoles. Les activités agricoles sont essentielles puisqu’elles sont nécessaires à l’approvisionnement de la population en denrées alimentaires. Toutefois, l’agriculture a un impact sur la qualité de l’environnement, notamment sur la qualité de l’eau, et ce, malgré le respect des normes prescrites. Ainsi, valoriser les services offerts par l’écosystème par le biais d’un dispositif PSE constitue un des moyens d’assurer la pérennisation des services offertes par ce dernier.
Cette partie présentera donc l’historique de l’émergence des PSE à Madagascar dans le cadre de la politique environnementale, leur liaison avec l’agriculture, et ainsi qu’un exemple de leur mise en œuvre dans le bassin versant d’Antarambiby.
DYNAMIQUE DE LA POLITIQUE ENVIRONNEMENTALE MADAGASCAR
Madagascar est considéré d’une part comme un « hotspot » de biodiversité, si on considère à la fois le niveau d’endémisme et le niveau de concentration. Mais les pertes en forêts y sont préjudiciables pour la biodiversité. En effet plusieurs milliers d’hectares de forêts disparaissent chaque année dans le pays. De nombreuses espèces dans les écosystèmes existants tendent aussi à disparaitre avec ces dégradations et déforestation. Les principales
C’est ainsi que 98% des espèces de palmiers (110 sur 112) ne se rencontre nulle part ailleurs. C’est aussi le cas de 93% des primates de Madagascar, d’environ 80% des plantes à fleur, de 233 espèces de reptiles sur 245 (endémisme à 95%), de 142 espèces de grenouilles sur 144 qu’on rencontre dans le pays, de 29 de 30 espèces de tenrecs et de 8 des 9 espèces de carnivores. Ainsi, quelque 150.000 des 200.000 espèces de biotes de Madagascar ne se rencontrent nulle part ailleurs ; ce remarquable endémisme se double d’une très grande diversité dans la plupart des groupes. Les végétaux de Madagascar représentent à eux seuls un quart de toutes les espèces végétales de toute la région de l’Afrique et les 13 genres de primates le cèdent de peu aux 14 ou 15 genres que l’on rencontre sur le continent africain. – Monographie Nationale, 1997. causes sont l’accroissement de la population rurale, le recours à la culture sur brûlis par les paysans sur des forêts originelles, le tout dans un contexte de grande pauvreté qui limite les possibilités d’évolution technique. En outre, plus du tiers de la population de Madagascar vit dans le milieu rural (Banque Mondiale, 2009). L’agriculture aménagée ainsi que la riziculture des bas-fonds irriguée ne peuvent plus assurer la survie de cette population d’où la conquête de nouvelles terres afin de pouvoir étendre les superficies cultivées.
D’autre part, la situation économique de la grande île est toujours restée précaire.
Ainsi, dans son classement du développement des pays, le PNUD la positionne en 2010 au 135 ème rang (sur 169) ; c’est-à-dire dans la catégorie des « pays à faible développement humain ».
La conjonction de ces deux facteurs (forte inertie de sous-développement et riche biodiversité) explique donc en grande partie le poids des bailleurs de fonds et des ONG de conservation dans l’élaboration et la conduite de la politique environnementale de Madagascar.
Plusieurs outils de gestion des ressources naturelles sont actuellement en vigueur à Madagascar, dont principalement les transferts de gestion des ressources naturelles renouvelables aux communautés locales, plus connus sous le nom de la GELOSE ou Gestion Locale Sécurisée des ressources naturelles et du foncier, et les paiements pour services environnementaux (PSE).
Genèse et évolution de la politique environnementalecomme contexte de l’émergence des PSE
Les grandes étapes dela politique environnementale malgache
Différentes politiques environnementales se sont succédé à Madagascar, alternant la répression, la préservation et la valorisation des ressources naturelles ainsi que des services que ces derniers fournissent. Au début des années 90, le sommet de Rio sur le développement durable popularise les notions de biodiversité (la convention sur la biodiversité est signée à ce moment là) et de gestion durable des ressources naturelles, notamment forestières. Le contexte malgache à ce moment est que la forêt tend à disparaitre de plus en plus rapidement. Le gouvernement malgache prend donc conscience qu’il doit protéger les forêts. En 1990, pour la première fois de son histoire, le Gouvernement intègre l’environnement dans sa politique en promulguant une Charte de l’Environnement. Le cadre réglementaire général dans lequel s’inscrit la nouvelle politique environnementale malgache est celui posé par la Charte de l’Environnement Malgache (loi n° 90-033 du 21 Octobre 1990 modifiée et complétée par la loi n° 97-012 du 06 juin 1997), mise en place au début du Plan National d’Action Environnementale (PNAE).
LePlanNationald’ActionEnvironnementale(PNAE)
La mise en place d’un PNAE malgache a commencé en 1987, lors d’une réunion avec la Banque Mondiale à Washington. La grande île a clairement affiché l’indispensabilité d’une recherche d’alternative contre la dégradation accrue de l’environnement pour pouvoir aboutir à un développement durable (Falloux et Talbot, 1992).
Le PNAE de Madagascar a officiellement débuté en 1990. Prévu lors de sa conception pour une période de 15 ans, le PNAE est divisé en trois phases de cinq ans chacune (période prévue/période effective). Chaque phase constitue un programme.
Le Programme Environnemental phase 1 ou PE1 (1990-1995/1991-1996) :
Le PE1 a été mis en œuvre en 1991. C’était essentiellement une phase de démarrage. Les principaux objectifs du PE1 étaient la mise en place des fondations institutionnelles et les actions de conservation les plus urgentes ; on a ainsi pu voir la création de l’Office National pour l’Environnement (ONE) chargé de la coordination de l’ensemble du dispositif, l’ANGAP (Association Nationale pour la Gestion des Aires Protégées) a été également crée en vue de coordonne et de gérer les aires protégées du pays, et l’ANAE (Agence Nationale d’Action Environnementale) a été crée, avec des antennes régionales, et appuyant quatre types d’investissements : gestion des bassins versants, infrastructure de production, installations de stockage et routes d’accès, et services sanitaires.
Le Programme Environnemental phase 2 ou PE2 (1996-2001/1997- 2002)
Le PE2 s’inscrit dans une perspective d’intensification des activités initiées depuis le PE1. Le PE2 a consisté à rendre opérationnelle la décentralisation de la gestion des ressources naturelles ; le point fort de cette période fut la mise en place d’une gestion décentralisée des ressources naturelles par l’intermédiaire de l’adoption de la loi GELOSE qui vise une implication de la population locale dans la gestion de l’environnement, non seulement lors de la planification des activités à entreprendre mais aussi pour leur mise en œuvre au niveau local. La gestion de l’environnement ne devait ainsi plus émaner principalement de la volonté et de planification étatiques, mais également de la participation de la population locale.
Le Programme Environnemental phase 3 ou PE3 (2002-2007/2004-2009)
Si le PE2 recherchait notamment à consolider les actions mener depuis le PE1 ainsi qu’à appuyer la décentralisation de la gestion des ressources naturelles avec les premiers contrats GELOSE, la question de « gestion durable » des ressources et de l’environnement est prévu lors de la phase 3 du programme environnemental. L’objectif du PE3 est donc de rendre automatique la « gestion durable » des ressources et de l’environnement, c’est-à-dire de « développer le reflexe environnemental chez tous les acteurs » . Avec la « Vision Durban » de 2003, Madagascar a aussi beaucoup investi dans la création de nouvelles aires protégées.
Table des matières
INTRODUCTION
Partie I : CONTEXTE GENERAL ET CADRAGE THEORIQUE
Chapitre 1. LES GRANDS COURANTS DE PENSEE EN ECONOMIE DE L’ENVIRONNEMENT
Section 1. Les économistes et l’environnement
Section 2. Conception du service environnemental dans la littérature économique
Section 3. Enjeux et objectifs de la valorisation économique des services environnementaux
Chapitre 2. LES INTRUMENTS AU SERVICE DES POLITIQUES ENVIRONNEMENTAUX
Section 1. Définition et classification des instruments de politique environnementale
Section 2. Les PSE : une solution pour une gestion durable de la biodiversité
Partie II : LES PSE A MADAGASCAR. CAS DU PSE EAU POTABLE D’ANTARAMBIBY
Chapitre 3. DYNAMIQUE DE LA POLITIQUE ENVIRONNEMENTALE A MADAGASCAR
Section 1. Genèse et évolution de la politique environnementale comme contexte de l’émergence des PSE
Section 2. Les Programmes de paiement pour services environnementaux
Section 3. L’agriculture et les services environnementaux
Chapitre 4. VALORISATION DES SERVICES ENVIRONNEMENTAUX A TRAVERS UN PPSE. EXEMPLE DU BASSIN VERSANT D’ANTARAMBIBY
Section 1. Contexte de l’étude
Section 2. Résultats du PPSE
Section 3. Discussions et suggestions sur les PSE
CONCLUSION
