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L’économie des institutions, référence pour l’analyse des systèmes de Suivi Evaluation
Depuis les vingt dernières années du XXème siècle, la théorie des institutions a gagné de plus en plus de terrains en Economie après avoir été mise en jachère pendant longtemps.
Les pays développés sont, par conséquent, ceux qui disposent d’institutions favorables à l’épanouissement de l’économie. En d’autres termes, le développement résulte d’un ensemble de bonnes pratiques à chaque niveau de la Société et dans chaque domaine, que ce soit au niveau du secteur privé que public. L’économie institutionnelle offre ainsi un cadre théorique important pour l’analyse de différentes pratiques au sein de l’économie.
Pour le présent travail, les théories institutionnelles vont être utilisées pour l’analyse des systèmes de Suivi Evaluation. A cet effet, il est important de donner dans un premier temps les différentes définitions des institutions, ensuite de faire un survol des grandes écoles de l’économie institutionnelle, et enfin de tirer les apports des théories institutionnelles pouvant servir dans l’analyse des systèmes de Suivi Evaluation. Il faut noter toutefois que les présentations suivantes ne mettent en exergue que les enseignements significatifs de l’économie institutionnelle. Et dans la mesure du possible, les éléments pouvant aider à l’analyse des systèmes de Suivi Evaluation sont mis en avant dans les sections suivantes.
Les définitions des institutions
Les théories de l’Economie institutionnelle partagent l’idée qu’il faut considérer les paramètres institutionnels dans l’étude de l’économie. La plupart les considèrent comme endogènes, en d’autres termes, étroitement liées au fonctionnement de l’économie. En voulant s’appuyer sur l’apport des autres disciplines (sciences sociales, histoire, droit, etc.), les économistes des institutions se démarquent ainsi de ceux qui considèrent l’économie comme une discipline à part. Toutefois, le consensus est loin d’être établi sur la définition des institutions. A travers les écoles des pensées et les auteurs, les institutions sont considérées soit comme des organisations, des règles ou contraintes, soit en tant que des habitudes,usages, actions ou phénomènes sociaux.
Les institutions comme organes ou organisations
Cette vision des institutions est la plus facile à appréhender puisque celles-ci se présentent ici de façon concrète. Vu en tant qu’organe, il n’est pas ainsi faux de parler d’institutions de Bretton Woods, faisant référence à la Banque Mondiale et au Fonds Monétaire International. Selon la figure majeure de la jeune école historique allemande, Gustav Schmoller, les organes (organbildung) représentent le côté personnel des institutions.
Dans cette même optique, Commons insiste sur l’importance des organisations actives en -Cadre théorique et Généralités sur les systèmes de Suivi Evaluation-4 affirmant que « Ce sont ces organisations actives, ainsi que les règles d’action qui les maintiennent actives, que nous nommons Institutions : depuis la famille, l’entreprise, le syndicat, l’association professionnelle, jusqu’à l’Etat lui même».
Mais les économistes des institutions sont allés un peu plus loin dans l’analyse du concept d’institution en donnant à celle-ci un sens plus élargi.
Les institutions comme des règles et contraintes
Selon Schmoller, une institution représente « un ensemble d’habitudes et de règles de la morale, de la coutume et du droit, qui ont un centre ou un but commun, qui se tiennent entre elles, qui constituent un système »
Pour Douglas North, « les institutions sont les contraintes établies par les hommes qui structurent les interactions humaines. Elles se composent de contraintes formelles, de contraintes informelles et des caractéristiques de leur application ».
Faisant un rapprochement entre les théories des institutions et la théorie des jeux, pour Aoki, « une institution est un système autoentretenu de croyances partagées concernant la façon dont le jeu est joué. Elle est essentiellement une représentation compressée des caractéristiques saillantes et invariantes d’un sentier d’équilibre, perçue par presque tous les agents dans le domaine considéré comme pertinent pour leurs propres choix stratégiques.» Hayek, le grand acteur dans le maintien de la tradition autrichienne, fait référence à des règles et des ordres.
Selon les économistes des conventions, « les institutions sont des conventions : un sous ensemble des règles sociales »
Pour Hodgson, « les institutions se définissent comme des règles sociales, y compris les organisations ».
La nouvelle Economie Institutionnelle
La nouvelle économie institutionnelle a été née suite à l’œuvre de Ronald Coase intitulée « The nature of de firm » datée de 1937. En effet, Williamson, qui est considéré comme l’inventeur de la Nouvelle Economie Institutionnelle, a repris les travaux de Ronald Coase sur la théorie des coûts de transaction. Les coûts de transactions regroupent les coûts préalables à la réalisation des transactions, entre autres, les coûts liés à la recherche d’informations, aux « défaillances du marché », à la prévention de l’opportunisme des autres agents, etc. Suite à l’analyse des coûts de transactions, Williamson distingue ainsi, à la suite de Coase, la hiérarchie (qui correspond en fait à l’entreprise) et le marché. Les agents visent alors à minimiser ces coûts en choisissant soit le marché, soit l’entreprise, soit une forme hybride telle que la sous-traitance, la concession, le réseau, etc.
North Douglas constitue aussi un auteur important de la Nouvelle Economie Institutionnelle. Il a été parmi les auteurs qui définissent les institutions comme des contraintes ou des règles. Selon lui, les contraintes peuvent être formelles ou informelles. Les contraintes formelles et informelles sont respectivement proches (sinon les mêmes) des notions de règles édictées et des règles de juste conduite de Hayek. Par ailleurs, North a introduit la différence entre l’efficacité allocative et l’efficacité adaptative. La première concerne l’allocation des ressources dans le processus de production tandis que la seconde se réfère aux institutions. Concernant la relation entre les organisations et les institutions, North identifie un processus de rétroaction entre les deux : « les organisations qui se constituent vont refléter les opportunités créées par la matrice institutionnelle ». En ce qui concerne le changement institutionnel, il a conclu la séquence suivante :
Les concepts de l’économie institutionnelle utiles à l’analyse des systèmes de Suivi Evaluation
La formation des institutions
L’économie institutionnelle s’est penchée largement sur la question de la formation des institutions, en particulier les auteurs qui ont privilégié l’histoire. Deux voies essentielles de formation des institutions ont été, le plus souvent, énoncées. D’une part, il y a les institutions qui résultent des actions délibérément entreprises ayant pour objectif la formation de celles-ci. Il y a, en effet, une volonté commune de créer ces institutions. Les actions entreprises par l’Etat suite à la décision des dirigeants sont sensées représenter implicitement cette volonté commune car ces dirigeants représentent le peuple. Les institutions, les ordres et les organes ainsi formés s’appellent alors respectivement institutions pragmatiques, ordres organisés, et organes délibérés. Il faut noter que Hayek définit les institutions comme étant des ordres et des règles. Et d’autre part, certaines institutions se forment involontairement suite à des actions individuelles dispersées, motivées par des intérêts personnels, et sans avoir voulu la formation de telles institutions. Mais l’ensemble de ces actions individuelles a engendré la formation de ces institutions. Les institutions, les ordres et les organes ainsi créés sont, respectivement, les institutions organiques, les ordres spontanés, et des organes spontanés.
La distinction de ces deux voies de formation des institutions est d’une importance particulière pour la présente étude. En effet, les institutions organiques se créent et se présentent avec une harmonie authentique suite à des actions dispersées des individus sans qu’un coordonateur assure cette harmonie, et sans que des ressources soient allouées à cette fin. Cependant, les institutions pragmatiques nécessitent des actions de coordination ainsi que la mobilisation des différents moyens pour être instaurées (moyens humains, financiers, matériels, etc.). En conséquence, les systèmes de Suivi Evaluation seront analysés ultérieurement suivant leurs formations tout en insistant sur les motivations des acteurs et les moyens mis en œuvre dans leurs opérationnalisations.
Dans une autre optique, les institutions sont généralement créées à la suite des crises.
L’imitation des institutions des autres pays et la capacité d’adaptation
Les économistes des institutions s’entendent tous sur le fait que la performance d’une économie dépend de la qualité de ses institutions. Néanmoins, les pratiques (ou les institutions) permettant l’obtention des bonnes performances dans une économie ne produisent pas les mêmes résultats dans une autre économie. L’histoire, la culture, et divers paramètres conditionnent et impliquent la différence de résultats d’une même action dans deux économies différentes. Par exemple, si la division sociale du travail permet la hausse du niveau de production dans un pays disposant des meilleurs réseaux et moyens de transport, ce n’est pas le cas pour les pays ayant une carence en infrastructure ; les gains obtenus grâce à la division du travail dans ces derniers pays sont absorbés par les coûts élevés de transport. De la même manière, l’imitation d’un système de Suivi Evaluation d’un pays ne permet pas d’obtenir les mêmes résultats. Il faut procéder à l’adaptation selon la réalité du pays imitateur.
En d’autres termes, il y a une dépendance du chemin suivi par le pays.
La dépendance du chemin suivi
Visant à accorder plus d’importance à l’histoire de chaque économie, les concepts de dépendance du chemin suivi et de verrouillage ont été développés par North Douglas. Les étapes antérieures conditionnent, selon ces concepts, la réussite des actions présentes. La prise en compte de cette dépendance du chemin suivi apporte un double intérêt à la présente étude.
D’un côté, elle permet l’identification des éléments du passé pouvant entraver la mise en œuvre des systèmes de Suivi Evaluation. Et d’un autre côté, cela permet d’analyser les effets des actions déjà entreprises dans la mise en œuvre de ces systèmes.
Les concepts liés au Suivi Evaluation
Les données et informations
En Suivi Evaluation, une différence est à faire entre données et informations. Une donnée est un élément brut résultant des observations ou faits spécifiques qui peuvent être quantitatif ou qualitatif (couleur, etc.). Par contre, les informations regroupent un ensemble de données traitées mises en contexte et portant sur un sujet précis.
Les indicateurs
Afin d’apprécier les réalisations dans le cadre d’une intervention bien précise, afin de faciliter la prise des décisions pour améliorer les interventions en opérant des réajustements éventuels dans le cadre d’un projet ou d’un programme, les données et informations sont présentées sous forme d’indicateurs. En effet, les indicateurs sont des outils pour mesurer les réalisations, les changements entraînés par les interventions dans la réalisation d’une activité, d’un projet ou d’un programme.
Ainsi, les indicateurs sont souvent sélectionnés suivant des critères spécifiques. Ils doivent être valides, sensibles, simples, fiables, utiles, et abordables : Valides : un indicateur valide est représentatif du phénomène à mesurer. Si l’intervention porte sur la construction de salles de classe, le nombre de salles de classes construites est un indicateur valide pour cette intervention.
Le cadre logique
Le cadre logique aide à définir plus clairement les objectifs de tout projet, programme ou politique en mettant en exergue les liens de causalité escomptés entre les divers éléments de la chaîne des événements devant conduire à l’obtention de résultats : de l’utilisation des ressources à l’obtention des impacts, en passant par les produits et les effets.
Le cadre logique est un outil de gestion de projet crée en 1970 sous l’égide de l’USAID. A partir de l’année 1975, il fait partie intégrante du système de gestion du cycle de projet de plusieurs bailleurs de fonds. Toutefois, Il a fait l’objet de plusieurs adaptations et publications par : UNFPA, ACDI, GTZ, UE, etc.
A partir d’une hiérarchie des résultats, il est facile de construire un cadre logique en le présentant de la façon suivante.
Le système de Suivi Evaluation
Définition
Un système regroupe l’ensemble des interventions des différents acteurs afin d’atteindre un objectif commun. Selon, Garrigou Lagrange, un système est un « ensemble cohérent ». Une définition plus complète du système a été donné par CONDILLAC, selon laquelle « Un système n’est autre chose que la disposition des différentes parties d’un art ou d’une science dans un ordre où elles se soutiennent toutes mutuellement, et où les dernières s’expliquent par les premiers ».
Par rapport à ces définitions du système, le Système de Suivi Evaluation peut se définir comme l’ensemble de processus de planification, de collecte, de traitement et analyse des données et informations, de réflexion et d’élaboration et présentation de rapport, indiquant les moyens et compétence nécessaire pour que le résultat de suivi et évaluation apporte une contribution utile à la prise de décision et à la capitalisation dans le cadre de projet. Un système de Suivi Evaluation est donc mis en place afin d’aider à la prise des décisions grâce aux données et informations. Les étapes du processus dans le système de Suivi Evaluation comprennent la planification, la collecte, l’analyse et traitement des données et informations, et enfin l’élaboration du rapport. A chaque étape correspond des acteurs.
Utilité des systèmes de Suivi Evaluation
Comme les données et informations fournies par les systèmes de Suivi Evaluation servent de base pour la prise des décisions, un bon système de Suivi Evaluation minimise le risque de prendre des décisions erronées et permet d’être le plus efficace et efficient possible dans n’importe quelle intervention. Il faut noter que la notion de l’efficacité se limite à l’atteinte du résultat tandis que l’efficience exige aussi bien l’efficacité que la minimisation des coûts. En conséquence, les critères d’un bon système de Suivi Evaluation sont décrits ciaprès.
La deuxième composante du SNISE
La deuxième composante du SNISE concerne l’élaboration du système d’information et du cadre de mise en œuvre au plan institutionnel et organisationnel. Cinq grandes fonctions ont été distinguées pour assurer le bon fonctionnement du système : le leadership politique, la centralisation et l’analyse des données, les acteurs des chaînes de collecte de données, l’appui technique et méthodologique, la validation et le conseil.
La Cellule de Centralisation et d’Analyse
Cette cellule s’occupe de l’élaboration des rapports techniques de Suivi Evaluation. A cet effet, elle assure l’affinement et la validation préalable des indicateurs, la collecte, l’analyse et les recoupements des données et informations, ainsi que la rédaction des rapports.
La Direction du Suivi Evaluation des Programmes (DSEP) du Ministère en charge de l’Economie et l’INSTAT sont les membres de cette cellule. Au niveau Régional, la Direction de Développement Régional, les Directions en Charge de l’Economie, des Finances et du Budget au niveau des Régions, ainsi que les Représentants de l’INSTAT au niveau régional.
Les acteurs des chaînes de collecte de données
Les chaînes de collecte regroupent les entités fournisseurs des données et informations comme les Ministères sectoriels et ses démembrements, les Collectivités Territoriales Décentralisées (CTD), les ONGs, les Associations, etc.
Le sous Système de Suivi Evaluation de l’environnement
Le secteur de l’environnement possède un dispositif particulier pour la collecte et le traitement des données et informations. Deux sources de données peuvent être identifiées : les démembrements du Ministère en charge de l’environnement et les acteurs œuvrant dans le domaine de l’environnement. Le circuit des données et informations du secteur peut être présenté comme suit :
Evaluation par rapport aux indicateurs de résultats de la mise en œuvre du SNISE
Les indicateurs de résultats doivent correspondre aux objectifs de l’opérationnalisation du SNISE à chaque niveau.
En effet, le Système National Intégré de Suivi Evaluation (SNISE) a été élaboré dans l’objectif d’instaurer un mécanisme et un processus de Suivi Evaluation permettant l’appréciation des résultats de différentes interventions dans différents domaines. Plutôt axé sur les résultats que sur les moyens, le SNISE vise à ce que les progrès soient communiqués aux parties prenantes et la population, les décisions adéquates soient prises, les réajustements nécessaires soient effectués, et afin que les leçons soient apprises pour les cycles à venir. Selon l’approche Gestion Axée sur les Résultats, les résultats de l’opérationnalisation du SNISE peuvent être hiérarchisés. On distingue ainsi ses produits, ses effets, et ses impacts . Les résultats de l’opérationnalisation du SNISE peuvent être présentés comme suit .
Le SNISE face à la crise sociopolitique à Madagascar
Evaluation par rapport aux indicateurs d’activités de la mise en œuvre du SNISE
Comme les actions menées pour rendre opérationnel le SNISE peuvent être regroupées selon deux axes d’intervention correspondant aux deux composantes du SNISE, la présente évaluation sera menée suivant ces deux composantes. Toutefois, aussi bien la mise en œuvre de la première composante que celle de la deuxième composante ont été entravé par le problème d’ordre financière. De ce fait, avant de mener une évaluation de la mise en œuvre du SNISE selon ses deux composantes, il faut apprécier l’évolution des ressources financières à l’opérationnalisation de ce système de Suivi Evaluation. En effet, la crise a entrainé à la fois la diminution des ressources internes suite à la politique d’austérité appliquée par le régime deTransition, et la suspension des financements extérieurs.
En ce qui concerne les ressources internes, 120 millions Ariary par an ont été alloués afin d’opérationnaliser le SNISE avant la crise. Et malgré le fait que cette crise a commencé en 2009, le budget n’a diminué qu’en 2010 car la loi de finance déterminant le montant du budget destiné à la mise en œuvre du SNISE en 2009 a été votée bien avant la crise de 2009. Suite à cette crise, une chute de 58,3% du budget a été enregistrée en 2010 avec un montant passant de 120 millions Ariary à seulement 50 millions Ariary. En 2011, la chute s’est encore amplifiée avec une baisse de 30% du budget par rapport à celui de 2010.
Table des matières
INTRODUCTION
PREMIERE PARTIE : CADRE THEORIQUE ET GENERALITES SUR LES SYSTEMES DE SUIVI EVALUATION
A- L’ECONOMIE DES INSTITUTIONS, REFERENCE POUR L’ANALYSE DES SYSTEMES DE SUIVI EVALUATION
1. Les définitions des institutions
2. Les écoles et les grands auteurs de l’économie institutionnelle
3. Les concepts de l’économie institutionnelle utiles à l’analyse des systèmes de Suivi Evaluation
B- LE SYSTEME DE SUIVI EVALUATION PAR RAPPORT AUX THEORIES DES INSTITUTIONS
1. Généralités sur le suivi évaluation
2. Le système de Suivi Evaluation
3. Les systèmes de Suivi Evaluation vus sous l’angle des théories des institutions
DEUXIEME PARTIE : REALITE SUR LA MISE EN ŒUVRE DU SNISE FACE A LA CRISE
A- LE SNISE ET LA METHODOLOGIE D’EVALUATION DE SA MISE EN ŒUVRE.
1. Généralité sur le SNISE
2. Méthodologie d’évaluation de la mise en œuvre du SNISE
B- LE SNISE FACE A LA CRISE SOCIOPOLITIQUE A MADAGASCAR
1. Evaluation par rapport aux indicateurs d’activités de la mise en œuvre du SNISE
2. Evaluation de l’opérationnalité du SNISE par rapport aux indicateurs de résultats
3. Evaluation par rapport aux théories des institutions
CONCLUSION
