Les déterminants du développement d’un modèle d’acquisition publique

L’ancienneté du modèle concessif – qu’il s’agisse du droit romain ou des pratiques séculaires françaises – témoigne de la possibilité d’associer financements publics et financements privés autour de grands projets d’infrastructure (Bezançon, 2005). L’implication du privé, comme le montre le cas de certains contrats de concession français (les canaux à double pente) a souvent dépassé le seul volet du préfinancement des infrastructures pour porter des innovations techniques. Toujours dans le domaine du droit français, mais en l’occurrence avec une moindre exemplarité, des montages contractuels ont pu être mis en place, notamment dans les années quatre-vingt, pour porter des projets immobiliers. Ces METP – marchés d’entreprises de travaux publics – préfigurèrent par certains égards les PPP immobiliers et permirent nolens volens de mettre l’accent sur le fait que les arrangements partenariaux ne peuvent porter leurs fruits que s’ils dépassent le seul volet du paiement différé et s’ils s’insèrent dans un cadre juridique garantissant la transparence de la décision et de l’engagement financier publics. De fait, le législateur a, depuis l’origine de la politique de PPP, accompagné ces contrats d’un ensemble de garde-fous visant à prévenir d’éventuelles dérives, faisant de ces derniers des contrats bien plus encadrés et contrôlés que les marchés publics traditionnels.

Bien que le modèle concessif tire ses racines du continent, le modèle contemporain des PPP est fortement marqué par l’expérience britannique, avec notamment l’adjonction d’une nouvelle variante reposant sur des paiements en fonction de la disponibilité, permettant de mettre en place des montages partenariaux dans les contrats pour lesquels les ressources d’exploitation ne peuvent provenir essentiellement de péages acquittés par les usagers finals. La politique de PFI fut lancée en 1992, après un premier contrat-pilote en 1987. Elle ne commença à porter ses fruits qu’en 1997 (voir Figure 1 supra), notamment du fait de la durée de négociation des contrats et de l’appui déterminant qui leur fut fourni par le gouvernement du New Labor à la fois par la levée du risque politique mais également par la construction d’un cadre adapté (méthode de comparaison de coûts publics privés, standardisation des contrats…). La décision des Britanniques de s’engager dans la voie partenariale se comprend dans la perspective des politiques de privatisation des années quatre-vingt. Le modèle des PPP repose sur la recherche d’une troisième voie permettant à la puissance publique de s’appuyer sur les ressources du privé (en matière de compétences et de capacités financières) en conservant ses missions d’orientation stratégiques et de contrôle sur le service rendu aux usagers. La littérature du New public management a tenté de mettre en cohérence cette voie (Hood, 1995), qui suppose le glissement vers un État régulateur et stratège.

L’exemple britannique montre que le PPP ne constitue pas une antichambre ou un succédané à la privatisation mais un autre type de montage, permettant à la personne publique de conserver un contrôle sur l’actif et sur le service rendu au public (Trosa et al., 2003). Non seulement l’actif est souvent appelé à retourner dans le giron public à terme, mais les clauses contractuelles permettent à la personne publique de spécifier les termes du service (destinataires, conditions tarifaires et normes de qualité et de performance). Les objectifs de la puissance Il n’est pas étonnant, dans ce cadre, que les critères de consolidation des contrats de PPP dans le cadre des normes comptables publiques internationales (l’IPSAS 32 – Service concession agreements – Grantor) soient fondées sur ce même critère du contrôle. La redevabilité de l’action passe donc par le contrôle de ses résultats et non plus seulement par celui du respect des procédures pour les ressources consommées. L’action publique se déploie dès lors par une contractualisation incitative en fonction d’objectifs (tant pour les opérateurs privés que pour les entités publiques). Il est donc nécessaire de se doter des capacités idoines en matière de négociations et de suivi des contrats. Il s’agit bien plus d’une transformation des canaux de l’action publique que d’une restriction de son périmètre d’action ou de ses ambitions.

Le souci d’efficacité de l’action publique se conjugue avec un deuxième déterminant de l’engagement des personnes publiques dans les PPP, de nature microéconomique. L’enjeu est de construire une structure incitative efficace dans les processus d’acquisition publique mais aussi dans la gestion d’actifs publics. Il s’agit d’une contractualisation permettant à la personne publique de mettre en place une structure incitative conduisant son prestataire à dégager des gains d’efficacité mais aussi de la couvrir contre les risques de dérives de délais et de coûts dans les projets d’investissement public, tant dans les phases de construction que d’exploitation. Au- delà de la garantie contre les surcoûts, la contractualisation permet de créer des incitations en vue de garantir la qualité de service et le bon entretien de l’infrastructure. Cependant, créer une structure incitative dans le cadre d’une information incomplète et imparfaite implique un arbitrage entre incitations à l’efficacité et abandon de rentes informationnelles (voir Laffont et Tirole, 1993). Le mécanisme de prix forfaitaire sous-jacent implique, à l’inverse d’un mécanisme de contrat à remboursement de coûts, que le contractant puisse s’approprier l’intégralité du différentiel entre ce plafond et ses coûts effectifs.