Les conséquences du développement des emplois contractuels dans la fonction publique

La croissance des agents contractuels dans les fonctions publiques en France, notamment dans la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière, est indéniable. Selon le Rapport annuel sur l’état de la fonction publique de 2012, la part des non-titulaires est, en dix ans, passée de 14,8 % à 17,2 % dans l’ensemble de la fonction publique818. Au sein de cette catégorie des agents non titulaires, les agents contractuels de droit public représentent la part dominante. L’importance des agents contractuels pèse sur la structure de la fonction publique entière, et la question de la sécurité de leur emploi suscite des réactions tant au niveau européen qu’au niveau interne. À ce titre, les dispositions statutaires ont été, à plusieurs reprises, modifiées afin de mieux encadrer les conditions de recrutement des agents publics contractuels. Toutefois, faute de titularisation systématique des agents contractuels et tant qu’il est impossible de freiner le recours à ces derniers, les pouvoirs publics ont envisagé la généralisation de l’utilisation des contrats à durée indéterminée au risque de créer, selon Marcel Pochard un « quasi-statut de fonctionnaires de second rang »819. Le phénomène du contrat à durée indéterminée de droit public, qui suscite beaucoup d’émoi en France tant au niveau juridique qu’au niveau sociopolitique, ne préoccupe pas beaucoup les commentateurs chinois qui s’accordent à se limiter à la distinction entre les deux catégories d’agents contractuels ― privés et publics ― de l’administration, à l’appui de la loi du 27 avril 2005.

Nul ne doute de l’avenir prometteur des emplois publics contractuels, mais le décalage entre le texte central et les expérimentations locales ne permet pas de prévoir avec précision l’évolution de ce nouveau système de recrutement. Or, en parallèle des agents des établissements administratifs, une réforme de contractualisation s’engage sur les agents d’USP. L’objectif est beaucoup plus clair : transformer tous les emplois des USP en emplois contractuels. Les agents d’USP, qui étaient formellement distingués des fonctionnaires tout en étant considérés comme des cadres de l’État, s’éloignent substantiellement des agents publics (au sens de la loi du 27 avril 2005) par la contractualisation de leurs emplois. Ainsi, s’annonce-t-il la consécration d’une fonction publique non régalienne et contractuelle ? La comparaison entre les développements des emplois publics contractuels des deux pays conduit d’abord à analyser les conditions de recrutement des agents publics contractuels (section 1), puis à comprendre comment le développement des contrats à durée indéterminée dans la fonction publique française et la contractualisation des emplois des USP chinoises contribuent, chacun avec ses spécificités, à la construction d’une fonction publique à part entière (section 2).

Les conditions de recrutement des agents publics contractuels

En France, le recrutement des agents publics contractuels est encadré par le statut de la fonction publique. Les dispositions relatives aux conditions de recrutement des agents publics contractuels font partie des plus retouchées par les réformes législatives tant sous l’influence du droit de l’Union européenne qu’en raison des politiques internes. Entre la flexibilité du recrutement et de la gestion des services de l’administration et la sécurité d’emploi des agents contractuels, les pouvoirs publics s’efforcent de trouver un compromis en vue du bon fonctionnement du service dans le respect des droits des agents. C’est dans la même recherche de flexibilité que le législateur chinois a promu le recours aux agents contractuels dans les établissements administratifs. Introduits par le statut réglementaire de 1993 puis réaffirmés, mais remodelés, par le statut législatif de 2005, les agents publics contractuels apparaissent dans la fonction publique chinoise avec les expérimentations locales qui ont parfois tendance à privilégier ce nouveau mode de recrutement des agents publics. Les analyses sur l’évolution des conditions de recrutement des agents publics contractuels (I) soulèvent la question de l’existence d’ « emplois réservés aux agents contractuels » (II).

La fonction publique française est marquée par le triptyque État-territoriale-hospitalière, alors qu’en Chine l’application des textes centraux relatifs à la fonction publique requiert des mesures de transposition locales qui disposent souvent d’une marge d’appréciation très large. C’est pourquoi il convient de montrer respectivement l’évolution en France des conditions de recrutement des agents publics contractuels depuis la législation des années 1983 – 1984 (A) et leur évolution en Chine à travers le règlement provisoire du 14 août 1993 « sur les agents publics de l’État » et la loi du 27 avril 2005 « sur les agents publics » (B). Ainsi, la loi du 12 mars 2012 réaffirme le recrutement prioritaire de fonctionnaires pour occuper des emplois permanents. Les remplacements prévisibles et constants des fonctionnaires sur les emplois permanents de l’État « doivent être assurés en faisant appel à d’autres fonctionnaires », et en cas d’absence d’un fonctionnaire, un agent contractuel ne peut intervenir que « dans la limite de la durée de l’absence du fonctionnaire »821. S’agissant du recrutement d’un agent contractuel pour pourvoir à une vacance temporaire d’emploi dans l’attente du recrutement d’un fonctionnaire, il est soumis à la mise en œuvre parallèle de la procédure de recrutement d’un titulaire, d’une part, et le renouvellement du contrat dans la limite de deux ans est conditionné à son échec, d’autre part822. Face à un « accroissement temporaire ou saisonnier d’activité », le recrutement d’un agent contractuel n’est possible que lorsque cette charge ne peut être assurée par des fonctionnaires823. Le recours aux agents contractuels, même quand ils sont en CDI, doit ainsi demeurer « un palliatif à l’impossibilité de recruter un agent titulaire »824.