Les conséquences de l’externalisation des services publics sur l’organisation de la fonction publique

L’externalisation des services publics a le même objectif que l’externalisation dans le secteur privé : permettre aux personnes publiques de se recentrer sur leur cœur de métier en vue d’améliorer la qualité de leurs prestations tout en baissant le coût de ces opérations. Ainsi, sont souvent l’objet de telles mesures le nettoyage et la surveillance des locaux des établissements, certains services techniques tels que le service informatique, de documentation, d’entretien, la restauration, le transport, etc.. L’un des intérêts de l’externalisation pour une personne publique est de ne plus gérer les personnels qui étaient affectés aux services concernés. Cette logique économique aurait la même conséquence que la privatisation des services publics, qui opère elle aussi un transfert de personnels du secteur public au secteur privé585. Toutefois, si les personnels publics transférés vers des entités privées sont, comme après la privatisation, censés devenir tôt ou tard des personnels privés, les salariés d’une personne privée gestionnaire d’un service public n’ont pas vocation à devenir des agents publics, même lorsqu’ils participent parfois à l’exécution des missions de service public de nature administrative586. Une des différences entre les conséquences de la privatisation et de l’externalisation des services publics est là : celle-ci ne change pas la nature des activités externalisées tout en les confiant à des personnels privés. Ce sont des activités non susceptibles de faire l’objet d’une privatisation (pour des raisons circonstancielles et idéologiques) mais qui peuvent ne pas être exécutées par le personnel (notamment public) de l’établissement public. C’est pourquoi le résultat d’une externalisation sur la gestion des personnels diffère aussi d’un autre cas de figure, celui de la contractualisation des personnels des établissements publics.

Par la contractualisation des emplois, l’administration n’abandonne pas leur gestion, mais en modifie le régime juridique. Elle introduit au sein de l’établissement une scission entre les personnels titulaires et les personnels contractuels, publics et privés, qui repose sur la différence entre titularisation et contrat ; mais les deux catégories sont des personnels de l’établissement, ce qui n’est pas le cas pour les personnels d’une personne privée chargée de la gestion des activités externalisées de cet établissement. Bien que l’externalisation des services publics restreigne, comme le fait la privatisation, l’intervention directe de l’État, elle ne réduit pas son champ d’activités. Il s’agit seulement de réaliser ces activités, jusqu’alors effectuées par des agents publics, par le concours d’initiatives privées et, par conséquent, par des personnels privés. Est-ce à dire qu’il n’existe pas de concordance immuable entre certains services publics et la fonction publique ? L’externalisation des services publics consiste-t-elle à rétablir la concordance qui repose sur la nature des activités de service public ?

L’externalisation des services publics soulève la même question de transfert de personnels que la privatisation des services publics. Plus précisément, il s’agit de savoir si les emplois transférés au secteur privé correspondent effectivement aux activités externalisées (I). Un tel transfert a pour conséquence de privilégier la logique d’emploi sur celle de carrière dans l’organisation de la fonction publique (II). L’externalisation des services publics devrait logiquement impliquer la suppression des emplois publics. Les emplois supprimés sont censés être, dans la plupart des cas, ceux dont les titulaires étaient naguère affectés aux activités externalisées (A). Toutefois, les emplois supprimés et les activités externalisées ne coïncident pas toujours (B). Il s’agit ici d’une pratique de l’administration chinoise consistant à externaliser des services publics et à inciter, comme nous l’avons décrit, le départ « volontaire » d’une partie du personnel d’un établissement administratif. Les agents qui assuraient, par exemple, des services de ménage et d’entretien des locaux de l’établissement, de restauration ou informatiques, sortent du personnel de l’établissement avec leurs emplois. Sont ainsi externalisés les emplois publics de l’établissement à travers l’externalisation des activités de cet établissement. En vérité, il serait plus clair de parler de « privatisation » des emplois publics. En France, compte tenu des divers enjeux sociaux et politiques et surtout de la pression dessyndicats de fonctionnaires, une telle intention n’a jamais été clairement affichée, bien que l’on puisse la deviner sans difficulté. L’externalisation des activités de service public s’inscrit pleinement dans la logique de la réduction des effectifs de la fonction publique. Si la politique de « ne pas remplacer un fonctionnaire sur deux partant à la retraite » annonce de façon patente, tout en étant parfois considérée comme insuffisante, l’externalisation d’activités de service public pourrait être bien plus efficace. En effet, une telle opération conduit logiquement à la suppression des emplois publics.