Les actes administratifs unilatéraux

LES PROCEDES DE L’ACTION ADMINISTRATIVE

Les actes administratifs unilatéraux

L’administration édicte des actes unilatéraux en vue d’assurer la mission qui lui est confiée c’est-à-dire mettre en oeuvre les décisions prises par le pouvoir politique dans un but d’intérêt public. Plusieurs problèmes se posent s’agissant de cette mission. Le premier problème est relatif à la détermination de l’acte administratif unilatéral. Le deuxième problème concerne le pouvoir réglementaire de l’administration. Le troisième problème est relatif au régime juridique des actes administratifs unilatéraux

La notion d’acte administratif unilatéral

La notion d’acte administratif unilatéral est une notion complexe car elle n’est pas faite seulement d’éléments juridiques, il y a aussi des éléments philosophiques, métaphysiques, car il s’agit toujours de passer d’une puissance à l’acte. L’administration va pouvoir édicter des actes susceptibles de faire naître au profit des particuliers, ou à leur charge, des droits et des obligations sans contrepartie. Ce privilège exorbitant de droit commun est appelé décision exécutoire.

Paragraphe 1. Contenu de la notion de décision

Il n’existe pas de définition légale de l’acte administratif. Par conséquent on est renvoyé à la jurisprudence et à la doctrine pour trouver une définition.

La notion de décision exécutoire

Pour comprendre la notion d’acte administratif il faut remonter à l’étymologie du mot, en latin ago, agere, egi, actum : mettre en mouvement, faire avancer, faire, agir. Ce terme d’acte signifie d’abord une détermination de l’homme sur les autres ou sur les choses. Mais en même temps l’acte administratif c’est un aspect formel, c’est un document. D’où la distinction de negotium et d’instrumentum, le negotium est le faire, l’agir ; l’instrumentum est l’outillage. Donc l’acte administratif est indissolublement le negotium et l’instrumentum. L’acte administratif est une catégorie particulière d’acte, il appartient au droit public interne et on en déduit qu’il ne peut consister ni en un acte émané d’une autorité étrangère, ni en un acte émané d’une autorité hybride c’est-à-dire pour partie française et pour partie étrangère comme par exemple la convention internationale. Parce qu’il est un acte de droit public l’acte administratif relève d’un système qui est fondé sur la satisfaction de l’intérêt général, c’est-à-dire sur la primauté des personnes publiques dans la définition et dans la mise en œuvre de cet intérêt général. Mais de ce point de vue des actes administratifs se délimite surtout d’une manière négative dès lors l’acte administratif n’est pas un acte provenant de l’organe législatif intervenant selon la procédure législative, comme le recrutement des administrateurs à l’assemblée nationale ou au Sénat qu’il n’est pas une loi. Ce n’est pas davantage l’acte d’une juridiction statuant en la forme juridictionnelle. Ce n’est pas non plus l’acte de gouvernement. En revanche les autres actes de droit public interne sont des actes administratifs. Un acte va être considéré comme administratif dès lors qu’il a un certain auteur, il n’est pas qualifié comme tel par son contenu. Pour définir l’acte administratif peu importe qu’il soit régulier ou pas. La notion d’acte administratif est d’abord une notion formelle.
L’acte administratif est d’abord un acte volontaire, qui exprime une volonté d’un auteur. C’est un acte unilatéral en ce sens qu’il s’adresse à des personnes qui se trouvent en dehors du cercle de ces auteurs. Il a pour destinataire exclusif des personnes qui n’en sont pas les auteurs. L’acte administratif est également un acte qui édicte des normes c’est-à-dire que l’acte administratif est l’un des modes par lesquels sont créés ou éteintes des normes juridiques. En effet il existe d’autres modes de création et d’extinction des normes juridiques, par exemple le débiteur qui tue son créancier éteint une norme juridique. On en déduit que l’acte administratif est une manifestation de volonté émanant d’une autorité publique et tendant unilatéralement à l’édiction de normes.
Cette définition laisse subsister d’importantes difficultés. Une première difficulté provient des autorités non administratives ou des actes ne se situant pas dans le cadre du droit administratif interne. Tel est le cas des actes administratifs du juge administratif tel que la taxation des honoraires d’experts, de même pour le juge judiciaire qui prendra des actes considérés comme administratif, ceci est le cas le plus fréquent (l’organisation du service public de la justice est un acte administratif). De même les organes délibérants peuvent prendre des actes administratifs, de même encore des actes sont détachables des conventions internationales, auquel cas ils pourront être considérés comme des actes administratifs. Une seconde difficulté tient aux actes pris par une personne privée. Dès lors qu’une personne privée est chargée d’une mission de service public et qu’elle prend un acte dans le cadre de cette mission, cet acte pourra être considéré éventuellement comme un acte administratif s’il y a utilisation des prérogatives de puissance publique. Conseil d’état 22/11/1974 « fédération des industries françaises des articles de sport » de. Cette détermination de l’acte administratif lorsqu’il s’agit d’une personne privée se révèle souvent assez délicate. Par ailleurs il arrive que le juge reconnaisse l’existence de décision administrative alors que les mesures paraissent sans portée effective. En apparence l’acte ne sera pas un acte administratif parce qu’il s’agira par exemple d’une seule lettre, d’une notification,… En particulier le juge refuse la qualification d’acte administratif aux actes qui sont simplement indicatifs car ce sont là des actes qui expriment ou bien une déclaration d’intention ou bien une indication, ou qui sont des actes de pures constatations. Mais il arrive que le juge reconnaisse néanmoins à ces actes la nature de décision car ces actes auront une portée juridique. Conseil d’état 25/07/1952 « chambre syndicale des fabricants français de balai de paille de sorgo ». Dans cette affaire il y avait eu une publication au journal officiel de la fiscalité s’appliquant, il y a eu une erreur dans la publication, il y a donc eu une publication rectificative pour corriger « emmanchées » en « emmanchés », afin que la fiscalité soit appliquée aux balais et aux balayettes au lieu que la fiscalité soit appliquée seulement aux balayettes. La publication rectificative changeant le régime fiscal est donc un acte administratif.

Les mesures préparatoires ou provisoires

Tous les actes administratifs ne sont pas des décisions administratives, c’est-à-dire ne produisent pas tous des effets à l’égard des particuliers. Les mesures préparatoires ou provisoires ne sont pas normalement des décisions et ne sont pas susceptibles d’être déféré au juge de l’excès de pouvoir. Ces actes ne constituent pas l’expression d’une volonté.

Les avis

La procédure administrative non contentieuse recourt très fréquemment à des avis par suite du développement de l’administration consultative. Celle-ci est justifiée par le souci de faire participer les individus à la marche des administrations et à la prise de décision. Il existe quatre catégories d’avis :
• Le premier type d’avis est l’avis spontané. Il présente deux caractéristiques : prévu par aucun texte et peut-être librement demandé
• La deuxième catégorie d’avis comprend les avis facultatifs qui se distinguent de l’avis spontané car ils sont prévus par un texte. Il s’en rapproche car ils sont libres, l’administration est libre de le solliciter ou pas, de le suivre ou pas.
• La troisième catégorie est celle des avis obligatoires. Ceux-ci sont prévus par un texte. Mais l’avis obligatoire doit être obligatoirement demandée, l’administration doit avant de prendre une décision solliciter l’avis de l’organisme ou de l’autorité prévue par le texte, mais l’administration n’est jamais tenu de suivre les conclusions de l’avis qu’elle a dû demander.
• La quatrième catégorie est celle des avis conformes. Il comporte une double obligation : obligation pour l’administration de demander sectionner et l’obligation pour l’administration de le suivre. Il y a un véritable dessaisissement de l’autorité administrative, puisque celle-ci ne dispose d’aucune liberté devant suivre l’avis qui a été donné. Le plus courant est l’avis obligatoire.

Les vœux

Ils sont essentiellement le fait des assemblées délibérantes locales. Cela constitue pour les assemblées un moyen d’attirer l’attention ou bien des habitants de la localité ou bien du pouvoir central sur un problème. Sinon soulevé en problèmes juridiques car dans l’histoire ils ont été nombreux, provenant surtout des conseils municipaux. Ces derniers ont souvent émis des vœux d’une nature politique. Le juge a été amené à se prononcer sur la nature juridique de ses vœux. Normalement les vœux ne sont pas des décisions donc le juge aurait dû rejeter les demandes d’annulation. Alors pour permettre aux préfets d’annuler les vœux le juge a considéré ces vœux comme des décisions sinon on n’aurait rien pu faire.

Autres mesures susceptibles d’être pris au cours de la procédure

Dans certains cas l’administration ne peut prendre de décision que si elle a été saisie au préalable d’une proposition en ce sens ou bien d’un autre organisme. La proposition n’est pas une décision parce que l’autorité administrative compétente pour prendre la décision n’est pas tenue de prendre la décision. En revanche le refus de proposition constitue bien une décision. De même la transmission d’un dossier ne constitue pas une décision mais le refus de transmission d’un dossier peut-être une décision s’il paralyse la poursuite de l’action administrative. Ne sont pas non plus des décisions les enquêtes, les renseignements demandés aux administrés par l’administration. Le refus de renseigner décision, il s’apparente donc au veto. N’est pas une décision soit si l’administration été tenue à une obligation de renseignements. Pareillement ne sont pas des décisions les mesures par lesquels l’administration se borne à émettre des prétentions ou à donner des conseils, les informations.