Le système politico-administratif local en France : un contexte institutionnel complexe structuré par les réformes décentralisatrices

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L’action publique locale : la territorialisation et l’institutionnalisation de l’action collective

La clarification des compétences se trouverait confrontée à « la complexification croissante des enjeux de gestion et à la démultiplication des espaces de décision publique » . La gestion publique consiste aujourd’hui à gérer des interdépendances et implique une imbrication de niveaux d’action à la fois distincts et concomitant s. La situation actuelle se caractérise donc par la nécessité de conjuguer flexibilité organisationnelle et identité institutionnelle afin de créer un système de coopération qui procure aux acteurs à la fois stabilité et légitimité. Tout l’enjeu réside alors dans la capacité des acteurs ocauxl à stabiliser l’organisation de la coopération tout en conservant leur légitimité dansles champs de compétences qui leur sont alloués. Mais dans le même temps, la décentralisation a favorisé l’émergence de nouveaux acteurs, contribuant à un élargissement, mais aussi une complexification, du système d’action. De nombreuses recherches en sociologie et en sciences politiques ont notamment mis en lumière les nouvelles formes d’action publique, les nouveaux contextes d’intervention publique, qui se caractérisent par des systèmes d’actions pluralistes, une instabilité des compromis, mais également un brouillage des frontières et l’enchevêtrement des compétences . Ces mutations émanent du développement des financements croisés et de l’articulation entre les différents niveaux territoriaux insérés dans le système d’action local, conséquences de l’essor des politiques contractuelles depuis le milieu des années 70 et des réformes décentralisatrices.
Ainsi, si la décentralisation en France n’a pas entamé le monopole de l’État central dans l’élaboration des lois et des règlementations, se sont mis en œuvre des ajustements négociés au niveau local. Et, au-delà des ressources financi ères, ce qui prime dans les jeux d’acteurs et de pouvoir c’est la capacité des acteurs à définir des objectifs, à trouver des compromis, à créer des arrangements, à mobiliser des ressources et des réseaux recoupant différentes échelles administratives. En d’autres termes, les compétences en matière de négociation « comptent autant que le pouvoir conféré par la détention de ressources financières »35.
Selon Daniel Filâtre 36, c’est par cette capacité de l’État à inciter aux négociations qu’il s’inscrit dans un modèle fondé sur deux principes : la territorialisation de la gestion des problèmes publics, d’une part, reconnaissant ainsi à l’ensemble des acteurs locaux une capacité à construire, coordonner et réguler l’action collective ; et, d’autre part, l’institutionnalisation de cette action collective où la coopération se met en place dans le cadre de scènes d’action qui visent la structuration des échanges. En conséquence, les acteurs locaux deviennent producteurs de politiques publiques et le fonctionnement du système dépend de la capacité de ces mêmes acteurs à produire de l’action collective, mais également de leur niveau d’implication. Le système d’action n’est donc plus défini a priori par l’État et les relations entre acteurs se structurent davantage sur la base du volontariat, de la mobilisation et de la définition d’intérêts communsou partagés.

Le concept de « gouvernance » : une notion qui donne à lire la reconfiguration de l’action publique au regard d’un nouveau mode de régulation des territoires

Nous l’avons vu, l’État a depuis longtemps déjà dév eloppé des politiques contractuelles et favorisé le partenariat dans la construction des politiques publiques. L’apparition du concept de gouvernance en France37 est d’ailleurs venue rendre compte de ces mutations dans les modes de gouvernement locaux. En sociologie politique, le terme de gouvernance recouvre globalement « un processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux, d’institutions, pour atteindre des buts propres, discutés et définis collectivement dans des environnements fragmentés, 38 Toutefois, l’entreprise de définition de la notion de incertains » . gouvernance » n’est pas aisée tant il existe une pluralité d’usages de ce terme. Il faut dire que depuis son apparition dans le milieu des années 1970, il a connu un important succès, dépassant le domaine de recherche en action publique, pour progressivement se diffuser auprès des praticiens, élus et fonctionnaires . Pour notre part, nous souscrivons à l’idée selon laquelle dans l’ensemble des considérations de ce terme réside la désignation de « l’ensemble  des situations de coopération qui ne peuvent plus être ordonnées par la hiérarchie et dont celui de « gouvernement » ne permettait plus de rendre compte de façon satisfaisante à lui seul » 40. L’introduction de cette notion en science politique est en grande partie venue traduire la reconfiguration de l’action publique, l’émergence de nouveaux modes d’intervention et la transformation de modalités de l’action publique41.
Dans tous les cas, poser la question de la gouvernance, c’est tenter de comprendre comment s’articulent les différents types de régulation surun territoire, de quelle manière sont insérés et mobilisés les acteurs, mais c’est également s’interroger sur leurs capacités d’action. Dans le champ de l’analyse de l’action publique, le concept de gouvernance a permis de qualifier les nouvelles formes de régulation locale et peut êtreappréhendé comme la recherche de l’articulation de différents échelons territoriaux. Il s’agit alors d’étudier les jeux de pouvoir et d’influence qui s’opèrent dans l’élaboration des politiques publiques locales, les processus de coordination et de négociation. Patrick Le Galès parle des interactions entre l’État et la société, ainsi que des modes de coordination complexes que nécessite la mise en œuvre de l’action publique aujourd’hui. Pour lui la gouvernance peut se définir : « d’une part, en termes de capacité à intégrer, à donner forme aux intérêtslocaux, aux organisations, groupes sociaux, et d’autre part, en termes de capacité à les représenter à l’extérieur, à développer des stratégies plus ou moins unifiées en relation avec le marché,l’État, les autres villes et autres niveaux de gouvernement »43. Pour notre part, nous nous inscrivons dans la lignée de ces différentes acceptions, et considérerons la « gouvernance » comme « un mode de gouvernement qui aurait plus ou moins remédié à un déficit de légitimité et d’efficacité que connaissait l’action publique depuis la crise de l’État-providence » 44, ouvrant la voie au développement de modes de coopération, de coordination, intégrant de multiples niveaux d’action et une diversité d’acteurs. Si le concept de gouvernance a permis de pointer, de définir, les mutations qu’a connu l’action publique, à partir notamment des loi s de décentralisation qui ont favorisé le développement de politiques publiques territorialisées et transversales, le terme semble aujourd’hui quelque peu entré dans le « sens commun». Ce que nous voulons par-là souligner c’est qu’il désigne aujourd’hui davantageun état de fait, une réalité sociale actuelle, plutôt que l’évolution d’un modèle de gouvernement. La notion a ainsi perdu de son caractère dynamique. Comme le souligne Vincent Simoulin, « la gouvernance n’est en effet plus un objet d’étude mais un acquis, un cadre de l’action politique dont les caractéristiques sont plus ou moins admises, quand bien même subsistent quelqu débats sur la pertinence et 45 sur la manière dont l’opportunité du terme » . Partant de là, l’enjeu est plutôt de s’interroger les politiques publiques sont, dans un tel contexte, construites, pensées et agencées, et comment les acteurs locaux parviennent à négocier, à dépasser les conflits, à trouver des arrangements et des compromis, pour coproduire une action publique territoriale.
L’action publique actuelle repose donc sur des processus de coopération, d’interaction, de régulation et de négociation entre une diversité d’acteurs. Aujourd’hui, aucun acteur ne peut se confronter seul aux problèmes publics. Ainsi, comme le notent Nathalie Bertrand et al., « si la collectivité locale garde un rôle d’orientation et de pilotage, elle compose avec d’autres institutions, publiques ou privées, obéissant à leurs propres logiques d’intérêt et/ou exerçant des responsabilités sur des domaines de compétencestantôt partagés, tantôt disputés, mais jamais absolument étanches ou autonomes » . Le dispositif de Réussite éducative illustre bien cette logique, sa capacité d’intervention dépendant du degré de coopération des autres acteurs locaux, avec en première ligne les écoles.Or dans le cadre des politiques éducatives et sociales, la répartition des compétences se fait engrande partie entre deux institutions cardinales », à savoir l’Éducation nationale et l e Conseil général. Et si les municipalités ont très largement développé ces dernières années desnterventions en direction des jeunes et des familles, ces dernières s’apparentent le plus souvent à des politiques de loisirs. Même si, nous le verrons, à travers les Contrats Éducatifs Locaux et également le dispositif de Veille éducative, l’État a contribué à faire des communes des acteurs pilotes dans la mise en œuvre de politiques éducatives, au sens large, leur rôle était relativement cantonné à une fonction de coordination et de gestion de dispositifs. Tout ceci a bien entendu progressivement contribué légitimer les municipalités dans le champ socioéducatif, mais elles n’apparaissent pas pour autant légitimes aux yeux des autres institutions ocales pour intervenir directement auprès de familles en fragilité sociale ou éducative. Or, nous le verrons, c’est bien de cela dont il s’agit dans le cadre de la Réussite éducative.
Les lois de décentralisation, ainsi que les lois relatives à l’aménagement du territoire des années 90, ont permis d’accorder aux collectivités territoriales davantage de possibilités d’action, et donc d’autonomie par rapport au gouver nement central. Ce processus d’autonomisation participe en grande partie à « la recomposition de l’action publique territoriale »47, et donc de la sphère publique. L’espace local apparaît alors comme une scène d’action publique à part entière, et on voit se met tre en œuvre une gestion publique territorialisée, où le territoire est considéré come un construit social à aménager, mais aussi comme un moyen de mise en œuvre d’une action publiq ue globale, transversale et contextualisée. Les politiques éducatives et de jeunesse n’ont pas échappé à cette évolution. Les municipalités sont aujourd’hui les principaux «maîtres d’œuvre » de ce champ. En 1994, Michèle Alliot-Marie, alors ministre de la Jeunesse et des Sports, commentait déjà48 : « Les lois de décentralisation ont ouvert la voie à l’intervention des collectivités territoriales – et singulièrement des communes – pour répondre aux attentes des jeunes ». Cette remarque fait référence à une sorte « d’invention du local », invention qui, comme pour tout objet nouveau, nécessite qu’on en observe les effets. Les politiques publiques se transforment, mobilisant de nouveaux instruments et de nouveaux modes de mise en œuvre des politiques publiques locales49, et cela est notamment observable dans le secteur d’action publique que nous avons choisi d’étudier, à savoir le champ socioéducatif.
Au regard de ce contexte, notre propos vise donc à comprendre, à travers le discours des acteurs de terrain et l’étude de la mise en œuvre d e ce dispositif, comment s’est opéré le processus de réception de ce dispositif public au niveau local. En d’autres termes, ce qui nous intéresse c’est d’étudier les mécanismes qui ont contribué à l’intégration du dispositif dans le système d’action local, d’identifier les arrangements locaux et les processus qui ont permis son opérationnalisation et son insertion. Comment la municipalité parvient-elle à s’imposer dans le jeu et à créer les conditions d’un partenariat interinstitutionnel dans un champ où elle n’apparaît pas forcément légitime ? En quoi dispose-t-elle des supports et ressources nécessaires à l’organisation de l’action collective et la régulation du système d’action local ? Quels arrangements locaux ont été élaborés pour permettre l’opérationnalisation du dispositif ? Et, plus généralement, par quels processus, le dispositif s’est-il inséré dans le système d’action local ? Comment les acteurs du territoire ont-ils appréhendé, compris et mobilisé ce nouveau dispositif ? De quelle manières’est élaborée ou non une adhésion des acteurs locaux à cette nouvelle politique publique ? Tels sont les questionnements que nous seront amené à nous poser dans le cadre de ce travail de recherche.
Nous partons ici de l’hypothèse que le flou volontairement laissé par l’État à travers l’instauration de ce type de dispositif d’« inserti on sociale »50, entraîne une forte adaptation aux contextes locaux, et par conséquent des décalages avec les cadres nationaux et les objectifs formellement assignés. En laissant les acteurs locaux négocier entre eux, trouver des arrangements et des compromis, l’enjeu serait certes de favoriser la production d’ordres locaux, mais pour cela de laisser s’instaurer une forme de régulation interinstitutionnelle entre l’ensemble des acteurs censés s’impliquer dans le dispositif. Au regard de l’enchevêtrement et de la superposition entre les domaines d’actions, de compétences et les publics des différentes institutions locales, et ce, de manière prégnante dans le secteur socioéducatif, l’État miserait sur une incitation à la coopération obligeant chacun à se positionner vis-à-vis de l’autre, à reposer des frontières à travers une redéfinition collective de la répartition des tâches, tout en favorisant le travail en partenariat, plus seulement au regard d’actions collectives, mais autour de situations individuelles problématiques à résoudre. De cette manière l’État n’est plus un agent organisant les relations entre les institutions locales, mais un animateur de politiques publiques dans lesquelles il instaure des espaces ouverts de coopération dont les acteurs locaux peuvent s’emparer. En somme, il pose le cadre du jeu sans en définir les règles avec précision, laissant les « joueurs » les inventer par eux-mêmes. Notre objectif est alors de voir, partir du dispositif de Réussite éducative toulousain, comment cette régulation interinstitutionnelle va prendre corps et quels arrangements locaux vont être élaborés. Dans cette même perspective, considérant l’approche transversale et l’implication de l’ensemble des acteurs du territoire sur lequel repose ce dispositif, sa mise en œuvre devrait dessiner une politique socioéducative territoriale, soit adaptéeaux problèmes sociaux locaux, spécifiques à la fois aux problématiques du territoire dans son ensemble et à sa population par le biais d’une approche personnalisée. La structuration même de cette action publique par les acteurs locaux devrait donc donner à lire les caractéristiques du contexte social, institutionnel, mais aussi politique, local.
Il s’agira par conséquent, au cours de ce travail de recherche, d’identifier en quoi et comment cette forme d’action publique, territoriale, transversale et partenariale, parvient à se structurer « par le bas », à travers l’implication de l’ensemb le de ses protagonistes, acteurs comme usagers, favorisant un processus de coproduction et de transformation d’une politique publique.
Nous reprenons ici l’expression de Jacques Ion, Le travail social à l’épreuve du territoire, Paris, Dunod, (1ère éd .: 1990), 1996, 174 p., (« Pratiques sociales »).

LE TRAITEMENT DE LA QUESTION SOCIALE : UNE NOUVELLE FORME D’INTERVENTION SOCIALE QUI DONNE À LIRE UN NOUVEAU PARADIGME DE L’ÉTAT SOCIAL

Le dispositif de Réussite éducative que nous étudierons vise à prévenir les risques de décrochages scolaires, et plus globalement sociaux .Il a pour objectif de « donner leur chance aux enfants et aux adolescents ne bénéficiant pas ’und environnement social, familial et culturel favorable à leur réussite. Il vise à accom pagner dès la maternelle, des enfants et des adolescents présentant des signes de fragilité en renantp en compte la globalité de leur environnement »51. Il s’agit donc bien ici de s’inscrire dans une démarche de prévention auprès de populations qui présenteraient desfacteurs de risque, et où il s’agirait d’anticiper un évènement indésirable avant qu’il ne se produise. C’est alors une combinaison de facteurs qui justifient l’intervention face à une situation cons idérée comme « risquée ». Cette manière d’appréhender la question du risque « promeut une modalité inédite de la surveillance, la gestion prévisionnelle à distance des populations »52.
En d’autres termes, cela pose la question de la manière dont s’exerce la gouvernementalité, concept forgé par Michel Foucault pour désigner «al conduite des conduites » des hommes. Des contributions récentes montrent l’actualité decette analyse, notamment à propos du néo- libéralisme . Il s’agit de montrer que le supposé « retrait de l’État », prôné par le néo-libéralisme, correspond en fait à une extension du gouvernement. Cette extension est rendue possible par la substitution au gouvernement direct de la société par l’État d’une forme de gouvernement à distance 54. Et la « désétatisation » du gouvernement va de pair avec l’apparition de technologies sociales 55, d’instruments d’action publique 56, qui renvoient la responsabilité individuelle à des entités autonomes(entreprises, communautés, organisation professionnelles, mais aussi l’individu lui-même).Dans cette perspective « les individus sont invités à devenir les experts d’eux-mêmes, à établir une relation maîtrisée à l’égard de leur corps, de leur psychisme, de leur conduite et de celle des membres de leur famille »57.
D’une manière plus générale, la notion de « risquesocial » est venue interroger notre conception de la protection sociale, nos systèmes de couverture des risques. Comme le souligne Robert Castel, ces derniers sont aujourd’hui confrontés à deux défis majeurs. Le premier concerne le financement et la remise en question de la structure même de notre système de protection sociale au regard du chômage de masse et de la précarisation des relations au travail. Le second tient à l’apparitio n de nouveaux risques sociaux, tels que le risque dépendance », le « risque chômage », qui, sans être réellement nouveaux, n’ont cessé de prendre de l’ampleur, ou encore les risques liés aux facteurs de dissociation familiale. Ainsi, les « familles monoparentales », par exemple, posent des problèmes difficiles de prise en charge qui ne peuvent pas être assumés par le système assurantiel. La modification profonde des modèles familiaux58, notamment l’augmentation du nombre de familles monoparentales et de personnes seules, s’accompagne souvent, dans le cas des populations défavorisées, de difficultés d’insertion sociale etprofessionnelle et d’une vulnérabilité accrue. En d’autres termes, la crise économique actuelle et la restructuration des modèles familiaux sont deux phénomènes qui, en se conjuguant, contribuent à l’apparition de nouvelles formes de précarité , de nouveaux facteurs de risques. Et s’agissant de la famille, elle apparaît aujourd’hui un espace aux enjeux politiques forts. Comme le soulignent Jacques Commaille et Claude Martin, « de mythe fondateur du politique, l’espace familial se métamorphose en espace d’incompétence, ou tout au moins de déficiences réelles ou potentielles dans l’exercice de ses fonctions auxquelles il appartient à l’État de remédier » .
Une telle approche en termes de risque invite à une véritable mutation des modalités d’intervention sur autrui, et il reste un difficile débat à poursuivre dans la conception même de notre système de protection sociale, dont l’enjeu majeur est de trouver un équilibre entre ce qui peut relever de la responsabilité personnelle et ce qui doit relever de la solidarité nationale dans la couverture des risques sociaux. C’est bien là l’un des nœuds de la problématique de l’État social aujourd’hui. C’est en effet la struct ure même du système qui est remise en question puisque l’individualisation des problèmes sociaux s’est traduite par une individualisation des politiques publiques visant les populations les plus fragilisées. Notre société est devenue de plus en plus hétérogène, oùlasingularité des situations et la spécificité des trajectoires personnelles prennent une place primordiale. Dans ce contexte, comment l’État social, instance du collectif par excellence , qui procède par régulations générales et délivre un certain nombre de prestations sociales ous conditions de ressources (RMI, RSA, CMU…), peut-il prendre en charge une telle nébuleus e de situations nouvelles et hétérogènes? Face à ce dilemme, l’État social a procédé à un double mouvement d’individualisation et d’activation des prestations sociales.
III/ 1. L’activation et l’individualisation des prises en c harge : une intervention sociale recomposée
Dès le milieu des années 1970, les prestations délivrées sous condition de ressources se sont multipliées. Et ces prestations s’adossent de plus en plus à une double condition pour les bénéficiaires : d’un côté, ils doivent faire la preuve de leur déficit par rapport au régime commun (en termes de revenu, de situation familiale…), et, d’un autre côté, ils doivent collaborer aux dispositifs d’aide qui leur sont proposés, se mobiliser, dans une logique de contrepartie. On voit bien comment l’intervention sociale s’est recomposée autour d’une individualisation des protections dont le critère principal concerne la situation personnelle, individuelle, et d’une « activation des dépenses passives »61, devenue le leitmotiv de la recomposition de l’action publique, qui implique que les ressources et les services ne doivent plus être automatiquement distribués, mais que leurobtention exige la mobilisation des bénéficiaires.
S’observe alors un décrochage par rapport au fonctionnement de l’État social tel qu’il s’est déployé les décennies précédentes. Au regard des olutionsév de notre société brièvement évoquées plus haut, le fonctionnement bureaucratiqu de l’État s’est avéré de plus en plus inadapté à une « société des individus » caractérisée par la singularité croissante de leurs situations, ne pouvant plus se contenter de traiter en masse des catégories homogènes de la population ni d’opérer comme un « distributeur automatique »62 de prestations. Comme le souligne Marc-Henry Soulet, il est aujourd’hui demander à l’État « de s’adapter aux situations particulières, de personnaliser ses moyens afin de coller au plus près des problèmes concrets des personnes en difficulté et de permettre à ces dernières de reprendre pied au sein de la société » . L’État doit alors répondre, à la fois, à un « imp ératif de proximité », en redéployant l’intervention au plus près des usagerset des spécificités de leur situation, et à un « impératif de participation des usagers » afin de les responsabiliser et de les faire coopérer . Pierre Rosanvallon voit dans le développement des pratiques d’insertion le moyen de changer « l’État passif providence » en « État actif » grâc e au redéploiement de la puissance publique au niveau local et à l’implication directe des différents acteurs de terrain, y compris les usagers des services65. En d’autres termes, à côté des régulations générales et des droits homogènes à vocation universelle, l’État social dév elopperait de plus en plus des opérations ciblées, localisées, appelant à la participation active des partenaires et des usagers eux-mêmes. Se dessine bien ici une nouvelle philosophie des missions de l’État social dans laquelle s’inscrit pleinement le dispositif que nous avons choisi d’étudier.

Table des matières

INTRODUCTION
I. La Nouvelle Gestion Publique : un nouveau cadre d’action pour les administrations et politiques sociales
I/ 1. La Nouvelle Gestion Publique : à la recherche d’une plus grande efficacité des politiques publiques
I/ 2. Un enjeu en termes de flexibilisation de l’action et d’autonomisation des acteurs : l’instauration d’un nouveau mode de régulation politico-institutionnelle ?
I/ 3. Vers une modernisation des relations de services publics adossée à l’implication croissante des usagers : le passage de la figure du « bénéficiaire » à celle du « client » ?
II. Le système politico-administratif local en France : un contexte institutionnel complexe structuré par les réformes décentralisatrices
II/ 1. Une répartition par blocs de compétences dans un système non hiérarchique
II/ 2. L’action publique locale : la territorialisation et l’institutionnalisation de l’action collective
II/ 3. Le concept de « gouvernance » : une notion qui donne à lire la reconfiguration de l’action publique au regard d’un nouveau mode de régulation des territoires
III. Le traitement de la question sociale : une nouvelle forme d’intervention sociale qui donne à lire un nouveau paradigme de l’État social
III/ 1. L’activation et l’individualisation des prises en charge : une intervention sociale recomposée
III/ 2. Des mutations qui traduisent un nouveau mode de management des individus
III/ 3. L’État social en question
PARTIE I : L’ACTION SOCIOÉDUCATIVE LOCALE EN MUTATIONS : CONTEXTE D’ÉMERGENCE DU DISPOSITIF DE RÉUSSITE ÉDUCATIVE
Chapitre 1 : Une tentative de composition du système socioéducatif local dans une perspective sectorielle
I. L’action sociale : le Conseil général comme acteur chef de file à travers une intervention sociale territorialisée
I/ 1. Les missions et compétences du Conseil général en matière d’action sanitaire et sociale
I/ 1.1. L’Aide Sociale à l’Enfance (ASE) : entre action socio-familiale et prévention spécialisée, un champ d’intervention auprès des familles central dans les compétences du département
I/ 1.2. La Maison Départementale des Personnes Handicapées (MDPH) : un guichet unique géré par le Conseil général depuis 2005 qui prend en charge les questions de scolarisation spécialisée ou adaptée
I/ 1.2.1. Historique, organisation et fonctionnement
I/ 1.2.2. Les missions de la MDPH en direction des enfants et des jeunes porteurs de handicaps :
les relations et les référents de scolarisation de l’Éducation nationale
I/ 2. L’organisation territoriale de l’action sociale du Conseil général de la Haute-Garonne à Toulouse61
II. L’Éducation nationale : un secteur médico-psycho-social anciennement ancré dans l’institution scolaire et des dispositifs spécifiques d’aide aux élèves en difficulté
II/ 1. Histoire et missions des services médico-sociaux scolaires
II/ 2. La gestion des élèves en difficulté en primaire : les RASED et les Équipes Éducatives comme instruments historiquement privilégiés
II/ 2.1. Les RASED : un dispositif psycho-pédagogique spécialisé ancien en restructuration
II/ 2.2. L’Équipe Éducative : un instrument partenarial primordial
II/ 2.3. Au collège, le Conseiller Principal d’Éducation comme figure emblématique dans l’accompagnement des élèves en difficulté et un acteur relais entre l’établissement et les services socioéducatifs externes, à côté des services médicaux-sociaux scolaires
II/ 3. L’éducation prioritaire : stratégie de « discrimination positive » face aux populations défavorisées
III. Le secteur de la santé mentale infanto-juvénile : la place centrale des Centres Médico- Psychologiques (CMP) et Médico-Psycho-Pédagogiques (CMPP)
III/ 1. Le secteur pédo-psychatrique : organisation et missions
III/ 2. L’organisation territoriale à Toulouse
III/ 3. Un secteur au contexte actuel sous tension au regard de demandes croissantes face à des moyens relativement constants
IV. Le secteur de l’animation socioculturelle : la place prépondérante des villes dans la mise en oeuvre de politiques de loisirs en direction des enfants et des jeunes
IV/ 1. De la genèse du secteur de l’animation socioculturelle à sa structuration générale actuelle
IV/ 2. Les Centres de Loisirs Sans Hébergement (CLSH) et les Centres de Loisirs Associés à l’École (CLAE) : présentation des principales structures de loisirs péri et extra scolaires
IV/ 3. Le secteur de l’animation socioculturelle à Toulouse : une diversité de structures d’accueil en
direction des enfants et des jeunes de 3 à 16 ans aux modes de gestion et d’organisation diversifié
Chapitre 2 : Un système socioéducatif local parallèlement structuré par une logique d’action publique territorialisée et partenariale : Contexte d’émergence du Programme de Réussite éducative
I. La politique de la ville des années 1980 à nos jours : une recomposition de l’action publique
locale pour face aux mutations de la question sociale en France
I/ 1. Quelques repères historiques (1977-2008) : de la Politique de la Ville au Plan de Cohésion Sociale
I/ 2. La politique de la ville comme illustration d’une action publique en mutation : la place centrale des communes dans le pilotage de cette politique transversale et territorialisée
I/ 3. Une pléthore de nouveaux contrats et dispositifs nés de la politique de la ville qui laissent entrevoir une forme d’intervention sociale revisitée
II. L’essor des politiques « éducatives » territoriales, partenariales et contractuelles où la mairie apparaît comme la collectivité « chef de file »
II/ 1. Contrat Éducatif Local et Veille Éducative, des dispositifs illustratifs de la recomposition de l’action socioéducative locale
II/ 2. La question éducative : une responsabilité partagée, mais une légitimation croissante des villes
III. L’arrivée de la ville comme nouvel acteur socioéducatif : une fragilisation du système traditionnel au regard d’un mode de régulation institutionnel en mutation
III/ 1. Le travail social : un secteur confronté à l’émergence d’une multiplicité de nouveaux intervenants sociaux issus des nouveaux dispositifs partenariaux
III/ 1.1. Les mutations du travail social : des logiques d’intervention remises en cause avec l’arrivée d’une multiplicité d’intervenants sociaux
III/ 1.2. Une relation aux municipalités en évolution, mais toujours sous tension
III/ 2. L’évolution des relations entre les municipalités et l’Éducation nationale face à des problématiques scolaires qui retentissent comme enjeu social majeur
III/ 2.1. Une institution scolaire fragilisée qui doit intégrer les nouvelles logiques d’intervention sociale
III/ 2.2. Les problématiques scolaires de décrochage et de déscolarisation : un enjeu social majeur
qui justifie l’entrée des villes sur le champ éducatif et modifie les relations entre écoles et municipalités
III/ 3. Un diagnostic du contexte institutionnel et social mitigé qui ouvre la voie à l’émergence de nouveaux dispositifs partenariaux tels que la Réussite éducative
IV. Le programme Réussite éducative : cadre législatif, objectifs généraux et modalités de mise en oeuvre
IV/ 1. Des objectifs initiaux et un contexte de création qui donnent à lire les enjeux sous-tendus en terme d’articulation avec les dispositifs existants
IV/ 2. Des principes d’action et des modes d’intervention en continuité avec les processus d’individualisation et d’activation des politiques sociales actuelles
IV/ 3. Un dispositif adossé à une coopération interinstitutionnelle formalisée autour de nouveaux outils, de nouveaux cadres : la création de structures juridiques partenariales et l’« équipe pluridisciplinaire de soutien »
IV/ 4. Critères de sélection des projets, financements, et modalités de pilotage local : éléments de cadrage national des dispositifs de Réussite éducative
Chapitre 3 : Le cas du dispositif de Réussite éducative toulousain : Terrain d’étude et protocole de recherche
I. L’expérience toulousaine comme terrain d’étude : un dispositif externalisé à une association locale
I/ 1. Histoire et cadre global du projet de Réussite éducative à Toulouse
I/ 1.1. Un dispositif inscrit dans le Contrat Urbain de Cohésion Sociale toulousain
I/ 1.2. Un dispositif au budget important et un portage juridique confié à la Caisse des écoles
I/ 2. Des choix stratégiques locaux particuliers
I/ 3. L’intervention de PRISM dans le cadre de la Réussite éducative à Toulouse : l’émergence d’un projet de recherche autour de ses missions de gestion et de construction des parcours individualisés
I/ 4. L’organisation générale du dispositif de Réussite éducative à Toulouse et son opérationnalisation
I/ 4.1. Fonctionnement et rôle des différentes instances locales de Réussite éducative
I/ 4.2. La constitution de l’équipe pluridisciplinaire de Réussite éducative
I/ 4.3. Les principaux outils et documents cadres du dispositif de Réussite éducative Toulousain
I/ 4.4. Les étapes de la prise en charge des publics et le protocole d’intervention de PRISM
II. Un terrain d’étude fertile pour appréhender les changements à l’oeuvre dans l’action publique sociale locale : présentation du protocole de recherche et méthodologie
II/ 1. Le recueil des discours : un matériau au coeur du protocole de recherche
II/ 1.1. De la justification du choix des enquêtés à l’accès au terrain : présentation globale de la démarche
II/ 1.2. La prise en compte d’un triple point de vue sur l’objet : présentation des trois types d’acteurs enquêtés
II/ 1.2.1. Les professionnels socioéducatifs usagers du dispositif
II/ 1.2.2. Les opérateurs du dispositif (Prism)
II/ 1.2.3. Les publics bénéficiaires : l’enquête auprès de parents
II/ 2. Le recueil de données quantitatives relatives aux publics et aux Parcours de Réussite éducative : un matériau secondaire
PARTIE II : DE LA RÉCEPTION À LA STRUCTURATION DU DISPOSITIF DE RÉUSSITE ÉDUCATIVE TOULOUSAIN PAR LES ACTEURS SOCIOÉDUATIFS LOCAUX
Chapitre 4 : Une réception critique du dispositif par les acteurs socioéducatifs « traditionnels »
I. Un dispositif aux objectifs et aux modalités d’intervention flous : une méconnaissance du dispositif qui ne facilite pas son appropriation
II. Une injonction à la coopération inter-institutionnelle qui ne va pas de soi face à une légitimité des villes controversée
II/ 1. L’enchevêtrement des compétences : des frontières floues qui viennent brouiller la lisibilité du
système et fragiliser la logique d’identification des acteurs
II/ 2. De l’enchevêtrement à l’articulation des compétences entre les institutions locales : la réforme des collectivités, une nouvelles donne à prendre en compte
II/ 3. La municipalité comme collectivité « chef de file » : un mode de régulation sous tension à l’aune de sa légitimité controversée
III. La pertinence et l’efficience du dispositif en débat
III/ 1. La Réussite éducative, un dispositif « de plus » dans un paysage déjà complexe : une intégration difficile au sein du système d’action local
III/ 1.1. La pertinence de la Réussite éducative contestée face à la similitude de ses modes d’intervention avec l’existant et une superposition de dispositifs socioéducatifs déjà importante
III/ 1.2. L’intégration d’un nouvel acteur dans des réseaux socioéducatifs relativement stabilisés comme un frein à la coopération : une tentative de résistance à la « densification du trafic »
III/ 2. L’argent, le nerf de la guerre : une individualisation des prises en charge qui ne répond pas aux besoins des structures de Droit commun
III/ 2.1. Des institutions sous tension en termes de moyens face aux problématiques des familles : un contexte déterminant dans le processus de réception critique de la Réussite éducative
III/ 2.2. Une reconfiguration des modes de traitement de la question sociale autour de mesures personnalisées vécues comme un affaiblissement des institutions de « droit commun »
IV. Un mode de partenariat en contradiction avec les cadres professionnels du travail social : le secret professionnel et le partage d’informations comme facteurs de tensions avec le Conseil général
IV/ 1. La rhétorique du secret professionnel comme frein à la coopération : une revendication de l’identité professionnelle et institutionnelle des travailleurs sociaux
IV/ 2. Une coopération sous conditions : l’entre soi des travailleurs sociaux et l’accord parental comme cadre partenarial optimum
Chapitre 5 : Du processus d’intégration des acteurs de la Réussite éducative dans le système d’action local à la structuration du dispositif par ses usages concrets
I. Un dispositif au contexte ouvert et malléable déterminant l’identité de ses intervenants sociaux et leur intégration dans le système d’action local
I/ 1. Un espace ouvert aux marges de manoeuvre et d’interprétation importantes dans la structuration même du dispositif
I/ 1.1. Un contexte local qui permet d’importantes marges de manoeuvre et une forte malléabilité du dispositif
I/ 1.2. Les acteurs de la Réussite éducative, des professionnels aux cadres et aux missions à la fois
flous et indéterminés : un contexte propice à l’auto-construction de leur activité
I/ 2. Un contexte d’action qui permet aux acteurs du dispositif de développer une forte malléabilité d’intervention adossée à une fonction de médiation et des compétences relationnelles centrales
I/ 2.1. Les acteurs de la Réussite éducative comme exemples illustratifs des nouvelles formes d’intervention sociale : du travail sur autrui au travail avec autrui, de la relation d’aide à l’aide relationnelle
I/ 2.2. Des compétences relationnelles et de médiation centrales : vers une politique de la relation ?
I/ 3. L’intégration de ces intervenants sociaux : analyse du processus de structuration de leur activité et d’acceptation progressive de ces professionnels dans le paysage local d’intervention sociale
I/ 3.1. Une activité et une identité professionnelle structurées entre proximité et distance aux travailleurs sociaux « traditionnels »
I/ 3.2. Une construction et une légitimation de leur activité adossée à une rhétorique du dysfonctionnement du système : les intervenants sociaux comme variables d’ajustements
II. Un dispositif structuré autour des usages concrets développés par les professionnels socioéducatifs locaux
II/ 1. Des problématiques scolaires de l’enfant aux problématiques éducatives des parents : la Réussite éducative saisie comme dispositif de médiation école/famille et de socialisation institutionnelle
II/ 1.1. Entre difficultés ou décrochage scolaire : la scolarité de l’enfant comme problématique centrale
II/ 1.2. Un dispositif de « médiation » entre la famille et l’école : vers l’intériorisation des attendus scolaires
II/ 1.3. Les fragilités éducatives au sein de la famille : une problématique récurrente
II/ 2. La santé psychique des enfants et des jeunes, une problématique centrale du public orienté vers la Réussite éducative : un dispositif transitoire qui vient pallier les carences du secteur pédopsychiatrique
II/ 2.1. Face aux problématiques de santé psychique, une intervention pour favoriser l’accès aux soins
II/ 2.2. La mise en place de “pré-AVS” : un palliatif aux dysfonctionnements institutionnels pour soulager les professionnels
Chapitre 6 : La structuration des filières de sélection et de prise en charge des publics : appropriation et mobilisation du dispositif toulousain par les professionnels locaux
I. Une appropriation progressive et différenciée du dispositif par les professionnels locaux
I/ 1. L’évolution dans le temps du nombre de sollicitations et de parcours mis en oeuvre comme révélatrice d’une appropriation progressive du dispositif
I/ 1.1. Une mobilisation du dispositif croissante concomitante à un cadrage progressif des critères d’éligibilité du public
I/ 1.2. Du « repérage » à l’entrée dans le dispositif, de nouveaux critères à remplir, de nouvelles conditions à respecter : analyse du second processus de « filtrage »
I/ 2. Un investissement disparate des professionnels socioéducatifs locaux aux différentes étapes du dispositif : des acteurs aux rôles et aux postures différenciés vis-à-vis de la Réussite éducative
I/ 2.1. L’école comme premier agent repérant des situations individuelles et principal « usager » du dispositif de Réussite éducative
I/ 2.2. Du diagnostic à la mise en oeuvre du parcours : des acteurs du réseau local inégalement investis dans le dispositif
I/ 3. L’enfant au coeur des sollicitations, mais une intervention également importante en direction des parents : un dispositif « familial »
II. Les caractéristiques des familles « repérées » en fragilité : vers l’identification des critères de sélection des publics
II/ 1. Caractéristiques sociodémographiques des enfants et des jeunes orientés vers le dispositif
II/ 1.1. Des jeunes garçons surreprésentés parmi le public orienté vers le dispositif toulousain
II/ 1.2. La prépondérance des 10-15 ans parmi le public ciblé par la Réussite éducative : les collégiens au centre du dispositif
II/ 2. L’environnement social et familial du public
II/ 2.1. La situation familiale des enfants et des jeunes orientés vers la Réussite éducative
II/ 2.2. Le territoire d’habitation et de scolarisation du public de la Réussite éducative toulousaine : une mise à distance des critères généraux de sélection des publics
II/ 3. La lecture des fragilités du public : des problématiques scolaires et éducatives centrales
II/ 3.1. Des enfants aux « fragilités » scolaires et éducatives qui justifient leur orientation vers le dispositif de Réussite éducative
II/ 3.2. Des problématiques différenciées selon les caractéristiques sociodémographiques du public, ainsi que le type d’acteur qui les repère
II/ 3.3. Une problématique éducative également centrale dans le diagnostic « parental » à côté des
difficultés socioéconomiques fréquentes chez les familles prises en charge en Réussite éducative
III. La structuration des parcours de Réussite éducative : des filières de prise en charge hétérogènes, mais des leviers d’actions récurrents
III/ 1. Une diversité de partenaires investis dans les parcours de Réussite éducative au regard de leurs missions, à côté des accompagnements personnalisés
III/ 2. Les types d’actions et d’accompagnements qui composent les parcours de Réussite éducative : entre « suppléance » au Droit commun et « accompagnements personnalisés »
III/ 2.1. Les interventions déployées en direction des enfants et des jeunes : la scolarité et la santé
psychique comme enjeux majeurs
III/ 2.2. Des parents également bénéficiaires : une intervention tournée vers du soutien à la parentalité et une fonction de médiation entre famille et institutions
III/ 3. La sortie du dispositif : des parcours mis en oeuvre sur moyen terme qui visent souvent un travail de « reliaison » avec les services institutionnels de droit commun
III/ 4. Quelques exemples de monographies de parcours de Réussite éducative mis en oeuvre à Toulouse entre 2006 et 2009
PARTIE III : LE PROCESSUS DE RÉCEPTION PAR LES PUBLICS BÉNÉFICIAIRES
Chapitre 7 : De l’entrée dans le dispositif aux filières de prise en charge : de la réception aux stratégies des familles vis-à-vis du dispositif
I. L’entrée dans le dispositif : analyse du processus de ciblage et d’étiquetage institutionnel du point de vue des familles
I/ 1. La place prépondérante de l’école dans le processus de ciblage du public
I/ 2. La relation à l’école et la scolarité comme problématique centrale : un constat partagé mais des décalages quant à ses origines entre parents et professionnels
II. La lecture des fragilités : analyse du processus de production biographique
II/ 1. Les points de rupture explicatifs : une lecture des fragilités par l’évènement biographique
II/ 1.1. Les ruptures familiales : des bifurcations biographiques identifiées comme points d’origine des difficultés
II/ 1.2. L’enseignant « déclencheur » : une personnification de l’institution scolaire dans le schème
explicatif
II/ 1.3. Le système scolaire : une remise en cause de sa capacité à traiter la problématique et à s’adapter aux difficultés de l’enfant
II/ 2. La place de l’intériorité même de l’enfant dans la lecture des fragilités
II/ 3. La place des parents dans la lecture des fragilités : vers une auto-analyse des compétences
parentales dans le traitement des problématiques
III. Les modes d’appropriation du dispositif par les parents : vers l’identification de trois profilstypes
III/ 1. Des « consommateurs avertis » de l’aide sociale : une mobilisation de la Réussite éducative comme une prestation de service
III/ 2. Des mères « isolées » : un dispositif mobilisé comme « soupape » psychologique et des acteurs considérés comme des partenaires
III/ 3. Des familles peu socialisées au système socioéducatif : la Réussite éducative comme solution ponctuelle et transitoire
Chapitre 8 : Les accompagnements individualisés de Réussite éducative : une intervention sociale centrée sur les subjectivités individuelles et une démarche de capacitation des individus
I. Du souci de soi au travail sur soi : les subjectivités et les compétences individuelles au coeur de l’accompagnement
I/ 1. L’influence du discours de tiers acteurs sur les subjectivités individuelles
I/ 1.1. Le discours des tiers acteurs comme levier dans la mise en sens des fragilités et la production du discours biographique
I/ 1.2. Un processus d’appropriation de la demande influencé par les discours d’autrui
I/ 2. Travail sur l’estime de soi, reconnaissance de la souffrance et palliatif à l’isolement social : le souci de soi au coeur de l’accompagnement
I/ 3. Des subjectivités aux pratiques : quel impact sur les comportements individuels ?
II. Du travail sur soi au travail sur la relation à l’institution : un dispositif « transitoire » inscrit dans une démarche de capacitation et de développement des compétences relationnelles des individus
II/ 1. Un dispositif de transition interinstitutionnelle : un travail de médiation et de socialisation institutionnelle
II/ 2. Vers une normalisation des pratiques parentales vis-à-vis de l’institution scolaire : l’exemple illustratif du soutien aux parents de l’encadrement du travail scolaire
II/ 3. A la recherche d’une autonomie dans les liens de dépendance : l’apport des théories du care et de l’approche en terme de capabilités
CONCLUSION
BIBLIOGRAPHIE

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