LE CADRE NORMATIF DES FINANCES PUBLIQUES

Adopté en juin 1997, le pacte de stabilité et de croissance (PSC) est le premier instrument dont les 15 États membres fondateurs de la zone euro se sont dotés pour coordonner leurs politiques budgétaires nationales et éviter l’apparition de déficits publics excessifs. Il comporte des dispositions préventives et des dispositions correctrices. Le volet préventif prévoit et organise la transmission chaque année à la Commission européenne des programmes de stabilité ou de convergence qui définissent un objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel pour chaque État membre. Le volet correctif vise, quant à lui, à éviter les écarts aux valeurs de référence (déficit maximum de 3 % du PIB et dette maximum de 60 % du PIB). En cas de non-respect, un État membre peut faire l’objet d’une procédure pour déficits excessifs, assortie le cas échéant de sanctions pouvant aller jusqu’à une amende. Ensemble de 6 textes européens adopté le 4 octobre 2011 et entré en vigueur en novembre de la même année, le « Six-pack » a substantiellement renforcé la gouvernance économique et budgétaire dans les 27 États membres de l’Union européenne. Concrètement, il renforce les volets préventif et correctif du PSC. Il permet une surveillance accrue des budgets des États membres, et prévoit des mécanismes de sanctions en cas de déficits excessifs et de non-respect de l’objectif budgétaire imposé par l’Union européenne. Le « Six-pack » donne également un cadre juridique au semestre européen de coordination des politiques économiques, mis en place pour la première fois au printemps 2011. Il assure la coordination ex ante des politiques économiques et budgétaires des États membres de l’Union Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), signé en mars 2012 et entré en vigueur le 1er janvier 2013, prévoit l’introduction par les États membres dans leur droit national de procédures garantissant le respect d’une « règle d’or », définie comme une règle de solde structurel ne pouvant excéder un déficit de 0,5 % du PIB.

Le « two-pack »

Corpus constitué de deux règlements communautaires, le « two-pack », entré en vigueur le 30 mai 2013, complète le « six-pack » et consolide l’encadrement des politiques budgétaires au sein de la zone euro, notamment au cours du processus d’élaboration des budgets nationaux. Il représente une avancée supplémentaire en matière de surveillance budgétaire : il impose par exemple à tous les États membres de la zone euro un calendrier budgétaire commun, et prévoit également des dispositions particulières pour les États membres faisant l’objet d’une procédure de déficit excessif. Le TSCG prévoit que le respect de la règle d’équilibre budgétaire soit surveillé par un organe national indépendant. En France, le Haut Conseil des finances publiques, autorité indépendante présidée par le premier Président de la Cour des comptes, a ainsi vocation à émettre des avis publics sur les hypothèses macroéconomiques retenues par le Gouvernement pour construire les lois de finances ou sur la conformité des projets de lois à la trajectoire de solde structurel déterminée dans la loi de programmation. Il relève également les écarts importants en exécution et peut s’exprimer, le cas échéant, sur la nécessité de déclencher un mécanisme de correction.En septembre 2017, le HCFP a été saisi par le Gouvernement, en application de l’article 14 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, pour remettre un avis sur les prévisions macroéconomiques et les éléments d’information relatifs aux finances publiques sur lesquels reposent les projets de loi de finances (PLF) et de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2018.

Institués par le pacte de stabilité et de croissance comme outil de la surveillance multilatérale des politiques économiques, les programmes de stabilité existent depuis 1999. Ils sont transmis par tous les membres de l’Union européenne chaque année à Bruxelles et projettent l’état de leurs finances publiques à moyen terme. Ils doivent permettre une meilleure prise en compte des préconisations européennes par les États membres au moment du vote du budget d’une part et aboutir à une politique budgétaire agrégée mieux articulée avec les politiques de croissance de l’Union européenne d’autre part. Depuis 2011, dans le cadre du « semestre européen », les États transmettent leur programme avant la fin du mois d’avril. Par ailleurs, le Gouvernement adresse désormais au Parlement, au moins deux semaines avant sa transmission à la Commission européenne, Les lois de programmation des finances publiques (LPFP) sont prévues par l’article 34 de la Constitution depuis la révision constitutionnelle de 2008 et encadrées par la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques du 17 décembre 2012, transposition du TSCG européen dans le droit national. Elles inscrivent la stratégie des finances publiques dans un cadre pluriannuel visant à l’équilibre. Ces lois ordinaires, sans remettre en cause le principe de l’annualité budgétaire, définissent la trajectoire financière globale de l’ensemble des administrations publiques (APU) en précisant les soldes effectif et structurel des APU en vue de la réalisation de l’objectif à moyen terme (OMT).