La suppression du COS, une révolution urbanistique devenue inévitable

Le COS est un outil qui, tout au long de son existence, a connu de nombreuses évolutions. Mais dès son origine, il a été considéré comme une mesure symbolique des documents d’urbanisme, notamment du POS (Section 1). Pour autant et malgré cette capacité d’adaptation, cette règle n’a cessé d’osciller entre succès et critiques (Section 2), jusqu’à se voir supprimé subitement par la loi ALUR en 2014 (Section 3).

 Le COS, mesure symbolique du plan d’occupation des sols

Le décret du 13 avril 1962 7 a institué, dans son article 5-2, le « coefficient d’utilisation », modifiant ainsi le décret du 31 décembre 1958 relatif aux plans d’urbanisme8 . Cet article énonçait notamment que : « Les possibilités maximums d’occupation du sol peuvent, dans certains secteurs d’un territoire faisant l’objet d’un plan d’urbanisme, être fixées à l’aide de deux coefficients : a) Le coefficient d’emprise, qui est égal au rapport de la surface de terrain occupée par la construction à la surface de la parcelle ; b) Le coefficient d’utilisation, qui est défini soit par le rapport de la surface cumulée des planchers, comptée hors œuvre, à la surface de la parcelle, soit par le rapport du volume des bâtiments à la surface de la parcelle ». Par la suite, la loi d’orientation foncière du 30 décembre 1967 a remplacé la notion de « coefficient d’utilisation » par celle de « coefficient d’occupation des sols », inséré à l’ancien article L. 123-1 13° du Code de l’urbanisme (CU). A l’époque, la prééminence du COS s’exprimait notamment à l’article 13 du Code de l’urbanisme et de l’habitation, tel qu’issu de l’article 1er de la LOF : « Les plans d’occupation des sols fixent […] les règles générales […]. En particulier :3° Ils fixent, pour chaque zone d’affectation ou chaque partie de zone, en fonction notamment de la capacité des équipements collectifs existants ou en cours de réalisation, un coefficient d’occupation du sol qui détermine la densité de construction qui y est admise ; […]. ». L’article 3 de la LOF offrait également la possibilité de fixer des « coefficients provisoires d’occupation du sol », suite à une délibération des conseils municipaux, en attendant que les POS soient rendus opposables aux tiers. Plus tard, le décret du 28 octobre 1970 concernant les POS est venu rappeler la possibilité pour le règlement de fixer un ou plusieurs coefficients d’occupation des sols pour chaque zone ainsi que les conditions dans lesquelles ces coefficients peuvent être dépassés. L’article 20 énonçait ainsi que « pour une même zone ou partie de zone, des coefficients différents peuvent être fixés suivant la nature, la destination et les modalités de l’occupation ou de l’utilisation du sol ». Le système mis en place par la LOF a ainsi pu perdurer pendant une trentaine d’années puisque les différentes modifications n’ont pas apporté de grandes modifications au dispositif. En témoigne notamment la rédaction des articles L. 123-1 et R. 123-22 du Code de l’urbanisme, antérieurement au 1er avril 2001, date d’entrée en vigueur des dispositions de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains. Mais au moment du projet de loi SRU, la question de l’avenir du COS a été longtemps débattue, engendrant ainsi une certaine dévalorisation de celui-ci. Le projet de loi cantonnait la possibilité de fixer le COS dans seulement trois cas de figure : – Dans les zones à urbaniser ; – Dans les zones urbaines afin de différencier la constructibilité en fonction de la destination des constructions ; – Dans les zones à protéger en raison de la qualité de leur paysage pour permettre des transferts de constructibilité afin de favoriser un regroupement des constructions. Finalement, la possibilité pour les rédacteurs de PLU d’avoir recours au COS a été maintenue. Toutefois, deux constats doivent être réalisés. Premièrement, la référence à la capacité des équipements collectifs, comme critère de détermination du COS, n’existe plus. Deuxièmement, le législateur a interdit le dépassement du COS, lui retirant ainsi toute sa souplesse.

Une oscillation du COS entre succès et critiques

Le COS a perduré pendant près de 50 ans. Malgré un succès indéniable pendant les premières années, dû notamment à ses nombreuses fonctions (Paragraphe 1), les dérives du COS ont été de plus en plus nombreuses, engendrant ainsi de nombreuses critiques à son égard (Paragraphe 2). Paragraphe I – Les fonctions du COS au service de son succès Le succès du COS s’explique principalement par les trois fonctions principales de celui-ci, à savoir des fonctions d’ordres urbanistique (A), économique (B) et pratique (C).

Les fonctions d’ordre urbanistique

Le COS est un outil qui a été créé pour être au service de la densité. Il permet de fournir une mesure simple en calculant la surface maximale d’une construction par rapport à la surface du terrain sur lequel elle est envisagée. Cette facilité explique en grande partie son succès. Il a fait l’unanimité pendant des années, tant auprès des professionnels liés au marché de la construction (service d’urbanisme, promoteur immobilier, etc.) que des profanes (pétitionnaires, propriétaires ou locataires). Le COS a pu avoir un autre grand intérêt puisque la capacité des équipements collectifs existants ou en cours de réalisation a été un critère privilégié de la fixation du COS. La notion d’équipements collectifs n’a pas été précisée par le législateur mais elle pouvait faire référence aux équipements d’infrastructure élémentaires ainsi qu’aux équipements de superstructure indispensables à la vie des habitants. La notion d’équipements collectifs « en cours de réalisation » offrait une plus grande souplesse. Ainsi, un équipement en cours de réalisation était présumé lorsque la collectivité publique était en mesure de s’engager sur cette réalisation, dans un délai connu, que cette réalisation soit entamée ou non. Par ailleurs, le COS a toujours joué un rôle non négligeable dans le développement urbain et dans la maîtrise de l’urbanisation. Par exemple, la fixation d’un coefficient faible a souvent pu inciter les propriétaires au remembrement de leurs propriétés afin d’obtenir une constructibilité suffisante, le calcul du COS se faisant sur la superficie de l’ensemble des terrains regroupés. Inversement, la fixation du COS a pu parfois éviter un certain mitage, ralentir l’évolution de l’urbanisation et laisser le temps à la collectivité d’intervenir afin de maîtriser au mieux les mutations du tissu. Ce fût notamment le cas dans les secteurs proches des zones naturelles où le COS a pu constituer un frein important à l’urbanisation et une véritable protection de ces espaces sensibles. Cette maîtrise de l’urbanisation a évidemment pu être facilitée par l’existence d’une variante : le COS différencié. L’instauration d’un COS différencié a souvent été de nature à engager la densification du tissu urbain existant tout en permettant une véritable diversification des fonctions urbaines. Il impliquait la possibilité de répartir des droits à construire en fonction 18 des destinations afin de favoriser la mixité sociale. Particulièrement utilisé dans certaines villes, dont notamment Paris, le COS différencié a longtemps été perçu comme l’une des composantes d’un urbanisme qualitatif et dense.