La gouvernance et la qualité institutionnelle

Aujourd’hui, la gouvernance fait partie des discours fréquents des responsables politiques, des chercheurs académiques, de la société civile ou des médias. Il est de plus en plus admis que la bonne gouvernance (transparence de l’action publique, contrôle de la corruption, libre fonctionnement des marchés, démocratie, État de droit) qui se manifeste à travers la qualité des institutions est nécessaire pour accélérer le développement. Depuis quelques d’années, cette notion est souvent utilisée avec différentes interprétations. Les discutions sur la gouvernance se sont développées depuis la crise de l’État-providence dans les pays du Nord pendant les années 1970. Le blocage économique était expliqué dans le contexte néo-classique par la faiblesse de l’État-providence, ainsi le terme de gouvernance réorientait les économies vers la régulation marchande. Cette explication a conduit durant les années 1980 a la nécessité de réformer les administrations publiques, puis à formaliser l’usage du terme gouvernance afin d’introduire et de clarifier l’approche managériale dans le secteur public et le rôle des citoyens comme usagers des services publics. Cependant, le concept de bonne gouvernance est mis en valeur durant la période 1990, par les institutions internationales (FMI et BM), afin de donner une signification a l’échec des plans d’ajustements structurels et de se basé dessus désormais pour formuler de nouvelles stratégie d’aide au développement. C’est dans ce contexte que le concept de bonne gouvernance a été introduit dans les pays en développement. Néanmoins, la gouvernance est un terme qui a plusieurs sens et qui intervient dans plusieurs domaines. Ainsi la notion se rapporte à un nouveau processus de gouvernement, à des changements dans la réglementation ou à de nouvelles applications administratives. Aussi la gouvernance peut concerner l’entreprise (gouvernance d’entreprise) qui se traduit par une négociation continue entre les dirigeants de l’entreprise et ses parties prenantes, elle peut concerner l’État (bonne gouvernance), la ville (la gouvernance urbaine) ou encore une problématique particulière par exemple l’environnement (la gouvernance des biens communs). On parle aussi de gouvernance mondiale pour faire face à des interdépendances à l’échelle mondiale (entre différentes sociétés ainsi qu’entre l’humanité et l’environnement) et se traduit par la construction de régulation a la même échelle. Le concept de gouvernance devient donc compatible avec divers enjeux. De considérables efforts sont entrepris dans quelques PED (sous l’instigation des institutions internationales) afin de se mettre en ligne avec la bonne gouvernance ; en allant vers plus de décentralisation (de l’Etat), de participation (des partis prenantes), de transparence et de responsabilité. Ainsi ont été mis en place Plusieurs projets dans le sens d’élargir la responsabilité publique (administrative et politique). Le but étant d’un coté de rapprocher les décisions du lieu de leur mise en œuvre et d’augmenter la soumission au La gouvernance et la qualité institutionnelle .La décentralisation dans cette lignée va permettre de contrôler la légalité des activités et renforcer l’indépendance de la justice. La transparence sera présente, à travers la publication les procédures de passation des marchés publics, l’existence des médias indépendants et la création des dispositifs d’observation des élections. L’ensemble de ces efforts va dans le sens de promouvoir et de renforcer l’Etat de droit, principale support de la bonne gouvernance. Il s’avère donc, que la bonne gouvernance est une condition sine qua none du développement. Réaliser ce dernier nécessite le réaménagement de la façon de gouverner. 

Tenter de définir la gouvernance : une approche multidimensionnelle

Il est évident qu’il n’existe pas de définition unique pour la gouvernance et que la pratique enrichit autant la théorie que la théorie ne sert la pratique. En se basant sur la littérature qui se rapporte à la gouvernance aucun véritable consensus ne se dégage autour d’une définition commune de la gouvernance ni de son utilité, nombreux sont ceux pourtant à vouloir la mesurer. Toute la problématique est de savoir que mesurer quand personne ne s’accorde sur le contenu du contenant. L’enjeu est de faire le tour sur les principales définitions apportées à la gouvernance et d’analyser les points de convergences ou de divergences. 

La gouvernance selon les institutions internationales 

Définir la gouvernance n’est pas une tâche facile, encore plus s’il s’agit de l’aide au développement, elle est considérée comme une notions « valises » approuvés par tous les bailleurs de fonds internationaux. Différentes définitions du concept de gouvernance97 existent, qui se divergent ou se convergent, selon la vision ou l’enjeu de la source.  la définition de la bonne gouvernance proposée par les Nations Unies résume les composantes et les principaux aspects, comme « une approche participative de gouvernement et de gestion des affaires publiques, basée sur la mobilisation des acteurs politiques, économiques et sociaux, du secteur public ou privé ainsi que la société civile, dans le but de garantir le bien-être durable de tous les citoyens ».  Agence Canadienne de Développement International (ACDI) : l’ACDI utilise les termes «bon gouvernement» ou «saine gestion des affaires publiques» pour désigner la façon dont un gouvernement gère les ressources sociales et économiques d’un pays. Le bon gouvernement (ou la saine gestion des affaires  publiques) désigne un exercice du pouvoir, à divers échelons du gouvernement, qui soit efficace, intègre, équitable, transparent et comptable de l’action menée.  Banque Asiatique de Développement : Pour la Banque Asiatique de Développement, la gouvernance réfère à l’environnement institutionnel dans lequel les citoyens interagissent entre eux et avec les agences gouvernementales. Même si les aspects reliés aux politiques sont importants pour le développement, le concept de bonne gouvernance tel que définie par la Banque aborde essentiellement les ingrédients reliés à une gestion efficace. La Banque perçoit la gouvernance comme un synonyme de gestion du développement efficace.  Banque Interaméricaine de Développement : La Banque Interaméricaine de développement est concernée par les aspects économiques de la gouvernance et la capacité de mise en œuvre de l’appareil gouvernemental. Ceci implique la modernisation du gouvernement et le renforcement de la société civile, la transparence, l’équité sociale, la participation et l’égalité des sexes.  Banque Mondiale : La Banque Mondiale définit la gouvernance comme la manière dont le pouvoir est exercé dans la gestion des ressources économiques et sociales d’un pays, et dans un but de développement. Cette définition fait ressortir les trois axes de la gouvernance à savoir : la forme du régime politique, la manière dont l’autorité est exercée dans la gestion d’un pays, et la capacité du gouvernement à déterminer et appliquer les politiques.  Comité d’aide au développement de l’Organisation de Coopération et de Développement Economiques (OCDE – CAD). Le CAD utilise une définition de la gouvernance qui rejoint celle de la Banque mondiale, et qui désigne « l’exercice du pouvoir politique, ainsi que d’un contrôle dans le cadre de l’administration des ressources de la société aux fins du développement économique et social ».  Programme des Nations-Unies pour le Développement (PNUD). Pour le PNUD, il faut entendre par gouvernance, l’exercice d’une autorité politique (la formulation de politiques), économique (la prise de décisions à caractère économique) et administrative (la mise en œuvre de politiques) aux fins de gérer les affaires d’un pays. Suivant cette définition, la gouvernance repose sur des mécanismes, des processus et des institutions qui permettent aux citoyens et aux groupes d’exprimer des intérêts de régler des litiges et d’avoir des droits et obligations. Le PNUD a de plus, cerné les trois paliers de gouvernances, à savoir l’Etat qui créée un environnement politique et légal, l’interaction politique et sociale.

Les dimensions de la gouvernance 

A travers la littérature concernant la gouvernance chez trois institutions98, la Banque mondiale, la Commission européenne et le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD), Il ne se dégage aucun accord sur la définition de la bonne gouvernance ni d’ailleurs sur celle de la gouvernance. Néanmoins, selon les spécialistes de la mesure de la gouvernance de la banque mondiale, Daniel Kaufmann et Aart Kraay, « un service public efficace, un système juridique fiable et une administration redevable envers ses usagers » constituent les éléments cruciaux de la « bonne gouvernance » sur lesquels toutes les définitions convergent. A travers les définitions ci-dessus on peut identifier quatre dimensions de la gouvernance et chaque dimension se constitue de plusieurs éléments de même nature. Il s’agit des dimensions politique, économique, administrative et sociale.  La gouvernance politique se rapporte à la figure générale des interactions entre les institutions politiques d’une nation et ses citoyens. Dans la même ligné sont regroupés dans cette dimension des constituants tels que les systèmes électoraux, les droits politiques, les droits de l’Homme, la séparation des pouvoirs, l’Etat de droit, la décentralisation, l’organisation de la société civile ou encore l’accès à l’information.  La gouvernance économique comme dimension concerne la politiques macro‐ économiques et structurelles d’un pays (politiques budgétaire, monétaire et fiscale), le commerce international (degré de protectionnisme), les politiques de régulation du marché ou encore les mécanismes nécessaires à la redistribution des biens et des richesses au sein de la société.  L’approche administrative de la gouvernance se rapporte à la structure, le fonctionnement et la gestion de l’administration publique, la façon dont cette dernière facilite la mise en place des politiques ou encore les réactions dans la fonction public (corruption, compétences, efficacité).  Concernant la gouvernance sociale, elle regroupe un ensemble de mécanismes tels que la protection sociale, les systèmes d’éducation et de santé, l’égalité homme femme et la protection de l’environnement.