LA FONCTION ADMINISTRATIVE ET LA NATURE JURIDIQUE DE L’ACTE ADMINISTRATIF 

La théorie du contrôle juridictionnel de la moralité administrative pose le délicat problème du contrôle, par le juge public, des motifs ou des buts déterminants de l’activité administrative. De ce fait, elle touche ,également, à certains .égards, à la question -de la distinction du fait et du droit. Nous remarquons, des à présent, qu’un pareil contrôle présente, avant tout, un caractère extralégal et disciplinaire, si l’on veut bien tenir compte du fait qu’il porte essentiellement sur la conduite de l’ administration dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire. Or, si l’idée même de la moralité administrative n’est pas absolument repoussée par la doctrine en tant que règle de conduite à suivre par les agents publics, nous constatons que l’existence d’un contrôle contentieux de cette moralité ayant sa place bien marquée dans l’ensemble des divers cas d’application du contentieux administratif est loin d’ être acceptée par la majorité des ,publicistes. Nous persIstons, cependant, à croire qu’il existe un contrôle de la moralité qui ne se confond nullement avec celui de la légalité proprement dite. Dans les lignes qui vont suivre, il conviendra d’apporter à ce sujet les justifications nécessaires et de préciser la signification exacte ainsi que I ‘importance réelle de ce contrôle. Mais, comme celui-ci tend essentiellement à garantir le respect par l’administrateur des limites déterminées par la nature de la fonction~ administrative elle-même, il n’est pas inutile, avant d’aborder l’objet propre de notre étude, de· rappeler brièvement, sans entrer dans le détail des controverses soulevées par les points que nous allons indiquer, quelques notions élémentaires relatives au caractère juridique de l’administration publique. Dans un aperçu sommaire, nous attirerons donc l’attention sur la nature de la fonction administrative ainsi que sur le but de l’activité administrative. Un premier paragraphe nous amènera à examiner rapidement les notions de fonction administrative et de puissance publique; nous nous occuperons, ensuite, dans un second paragraphe, des caractères généraux de l’acte administratif. 

Administration publique, puissance publique et fonction administrative

L’administration

Élément autoritaire de l’administration Pouvoir et fonction. – IV. Activité administrative et activité privée. 1. – On est loin d’être d’accord sur la réponse à donner à la question de savoir ce qui caractérise l’administration publique; il est, cependant, facile de constater que la fonction administrative consiste tout simplement à gérer l’ affaire du public, à s’occuper d’une manière continue des intérêts du publico Étant donné, d’autre part, qu’administrer signifie, avant tout, prévoir, l’administration a la charge le prévoir, par les procédés d’investigation qui lui sont propres, les besoins généraux clu public et le pouvoir, sous l’égide le la loi, suprême garantie le la liberté, aux nécessités courantes élu groupe social en vue clu maintien le l’ordre et le la défense énergique de la paix publique. En d’autres termes, l’administration est l’entreprise, par un organe public, du bien généraI qui, dans I ‘intérêt du bon ordre, ne saurait être complètement abandonné aux sollicitudes individuelles. Selon .M. Hauriou, qui à travers toute son ceuvre s’est constamment appliqué à mettre en pleine lumière les traits caractéristiques du régime administratif français et à préciser des notions qui, avant lui, étaient demeurées quelque peu obscures, « un Etat est sous le régime administratif « lorsque Ie gouvernement, ayant achevé la centralisation « politique de la nation, en tant qu’elle est nécessaire à la « conduite des affaires extérieures et à la paix publique, « aborde la centralisation des services qui peuvent être ren- (, dus au public .et assume l’entreprise de ces services dans « nn but de police ). Étant admis que l’un des objets principaux de I ‘activité administrative consiste dans le maintien de l’ordre, condition essentielle du développement continu et paisible da droit et de Ia justice,’ il y a lieu de rappler que cette condition ne peut être pleinement réalisée que par une action persévérante et énergique, pénétrant Ies muLtiples détails des rapports sociaux et ramenant les tendances divergentes qui se manifestent au sein du groupe social à l’unité par la mise en ceuvre d’un pouvoir exorbitant et l’organisation puissante des·services publics. Cela justifie amplement le caractère propre qu’en droit français il y a lieu de reconnaître à l’autorité administrative. Et est également dans des considérations de ce genre que nous trouverons les bases pour Ia fixation des limites juridiques posées à l’activité administrative et que nous pourrons découvrir le critérium qui, en dépit de certaines difficuLtés tenant à Ia confusion des fonctions, servira à départager Ia fonction administrative et les fonctions proprement législative et gouvernementale. (1) M. HAURIOU, Précis de droit administratif, 10′ édit., p. 1. Cette définition générale, à laquelle nous nous rallions, ne se retrouve plus dans la derniére édition du Précis.Remarquons, enfin, que, pour bien situer le problème, il faut absolument se garder de ne voir qu’un seul aspect des choses et de ne juger l’administration que d’apres la nature intrinsèque et spécifiquement juridique des actes par les- _ quels se manifeste son activité, abstraction faite de toute considération des faits sur lesquels elle porte. Cela revient à dire qu’il importe de ne pas perdre de vue le côté pratique, autrement dit, l’aspect technique du problème; ear, est avant tout par ee ‘point de vue pratique que se justifient les moyens d’action spéciaux de L’administration qui lui permettent de vaincre toutes les difficultés pour atteindre le but de sa mission (I). Sans entre r dans des détails qui dépasseraient le cadre de notre étude, nous croyons donc pouvoir nous arrêter à la définition, basée sur la doctrine de M. Hauriou, d’apres laquelle I ‘administration publique est l’ entreprise, par une autorité publique, du bien public en yue du maintien de I’ ordre, condition essentielle du développement paisible des principes du droit et de la justice dans le cadre légal (I).