La création ex nihilo de registre foncier urbain

La création ex nihilo de registre foncier urbain

L’organisation d’un cadre de lecture rationnelle du territoire communal 

Par rapport à la présentation de l’outil faite plus haut, nous allons, dans cette première partie de chapitre, revenir en détail et de façon successive sur les deux éléments fondateurs de l’outil à savoir la cartographie parcellaire adressée et la base de données foncière, fiscale et urbaine. Nous allons décrire en quoi consistent ces deux documentations et les méthodologies et nouvelles organisations de travail qu’elles nécessitent de mettre en place. 

 Une cartoraphie parcellaire adressée et numérique

 Dans les objectifs du RFU, l’élaboration d’une « cartographie adressée » répond au besoin d’une identification graphique et unique des parcelles de terrain. C’est en effet la parcelle qui constitue l’assise des impôts locaux fondés sur les contributions à la propriété du bâti et du non-bâti, à la patente et la licence (Chapitre 3.1.2.c). La cartographie du RFU est donc élaborée à partir de l’unité de base « parcelle ». Au Bénin, cette documentation complète sur le territoire d’une commune n’existant pas avant les projets de RFU (Chapitre 2), il a fallu mettre en place différentes opérations de travail pour la rendre effective. Nous allons faire état, ci-dessous, des étapes techniques de la construction de cette documentation, d’abord à partir de l’établissement du parcellaire numérique de base et ensuite du système d’adressage des domaines privés et publics.

a) L’établissement d’une première documentation géographique à grande échelle sur les territoires communaux Les projets de RFU au Bénin ont développé différents types de documents cartographiques par rapport aux moyens financiers dont étaient dotés les projets de coopération. Les plans de repérage qualifiés « d’expédiés » par les techniciens du RFU sont élaborés à partir de fonds de plans collectés. Ils n’ont pas d’échelle de précision particulière. Leur établissement sert seulement à se repérer sur le terrain. Cette documentation a concerné les premiers travaux d’installation de RFU à Parakou et Cotonou au moment du démarrage des enquêtes. Il s’agissait alors d’un assemblage de différents plans sortis des archives et repris par les dessinateurs de la SERHAU [PDM 1994, page 89]. La « carte de base simplifiée » est élaborée avec une précision graphique de l’îlot. La « carte de base améliorée » est constituée à partir de la restitution des photographies aériennes et de travaux de mesures sur le terrain. La forme documentaire la plus aboutie, qui va nous intéresser ici, est celle construite à partir d’un Système d’Information Géographique (SIG). Chaque parcelle de terrain est, dans cette modalité de traitement de l’information, matérialisée par un objet graphique polygonal qui est défini dans un système de géo-référencement c’est-à-dire avec l’attribution d’une projection géographique et avec des coordonnées dans l’espace en latitude et en longitude. Pour ce travail d’établissement de la cartographie du parcellaire numérique, les projets de RFU sont généralement confrontés à trois cas de figure par rapport à la disponibilité ou non d’une documentation de base. – Le premier cas de figure, le plus simple, correspond à celui où sont disponible des plans numérique du lotissement de la zone. Le plus souvent, les cabinets de géomètres travaillent sous le logiciel de Dessin Assisté par Ordinateur (DAO) AutoCAD. L’exploitation du travail du géomètre est rendue possible par la compatibilité des logiciels de DAO et de Système d’Information Géographique (SIG) entre eux. Le fichier informatique recueilli auprès de ces cabinets est alors intégré dans la cartographie numérique d’un SIG à partir d’un outil de traduction de fichier informatique. Nous avons présenté, plus haut au cours du chapitre 2 (Chapitre 2.2.2.b – Document 4), la méthodologie pour exploiter les fichiers numériques des travaux de lotissement dans le cadre d’un SIG. – Le deuxième cas de figure correspond à la situation où l’on n’a accès au plan de lotissement de la zone que sous format papier. On doit alors, dans un premier temps, numériser ce plan papier pour obtenir un fichier numérique de type image (.JPG, .TIFF, .BMP). Cette étape peut s’effectuer à partir du matériel de numérisation acquis par les financements du projet d’installation de l’outil RFU ou en faisant appel à un prestataire de services extérieur disposant d’un scanner de grande dimension. Pour le Projet d’Appui à l’Agglomération de Cotonou (PAACo – Chapitre 6.2.1) auquel nous avons participé aux travaux de RFU dans trois communes, nous avons eu recours aux services de l’IGN-Bénin qui possédait une table de numérisation en format A0 dans ses locaux à Cotonou. Ce service rendu avait fait l’objet d’une rémunération forfaitaire négociée. L’étape suivante correspond au calage de l’image numérique obtenue dans le système de référencement géographique de la commune. Il s’agit de placer l’image à sa bonne position en latitude et en longitude et par rapport au système de projection en vigueur dans la région. Cette opération est généralement facilitée par la présence de croisillons de coordonnées géographiques sur les plans papier de lotissement. En l’absence de ces informations dans le document exploité, des repérages doivent être menés sur le terrain en utilisant un récepteur GPS. Le travail à effectuer consiste à prendre les coordonnées  géographiques de plusieurs éléments remarquables dans la zone de lotissement (angle de rue, emprise d’une servitude). Les références de ces différents points de coordonnées seront par la suite intégrées dans le SIG en pointant leur emplacement sur l’image numérique du plan de lotissement (Extrait 12)

L’institutionnalisation de principes communs d’adressage du domaine public et privé

 Le principe de repérage qui a été adopté dans la plupart des dispositifs RFU installés au Bénin est celui de deux systèmes complémentaires. Il y a d’abord un système cadastral, basé sur le repérage de la parcelle à partir de sa situation géographique dans le découpage de la ville (Arrondissement, Quartier, Ilot, Parcelle). Il y a ensuite un système d’adresse postale, fondé sur une identification par rapport à la voirie (Numéro de rue et numéro de porte d’entrée dans cette rue). Ces deux codes d’adresse, qui sont intégrés dans la cartographie numérique au niveau de chaque objet graphique parcelle, constituent les clés de jonction entre la cartographie et les différents bases de données foncières, sur les activités et sur les bâtiments (deuxième grand contenu de l’outil Registre Foncier Urbain – Cf. supra). Le système d’adressage du RFU doit, sur ces objectifs d’usage, s’appuyer sur deux principes essentiels : – d’une part, il doit être dans une série unique pour éviter que deux îlots ou deux parcelles ou encore deux rues ne puissent être confondus, Chapitre 4 : La création ex nihilo de registre foncier urbain, une instrumentalisation de l’action publique décentralisée ? 190 – d’autre part il doit être progressif afin que la restructuration des quartiers ou leur extension puissent être prises en compte de façon cohérente avec la numérotation de l’existant. Nous présentons ci-dessous ces deux systèmes d’adressage, ainsi que les modalités techniques de leur mise à jour. Un système d’adresse cadastral L’adressage cadastral dénommé selon les dispositifs RFU AIP (Arrondissement Ilot Parcelle), QIP (Quartier Ilot Parcelle) ou ZIP (Zone Ilot Parcelle) utilise une première codification par rapport aux arrondissements (A), aux quartiers (Q) ou à des zones (Z) de la commune. Ce dernier système en zone, basé par des frontières réputées intangibles (grands axes routiers, rivières, talwegs), a été introduit dans le RFU de Porto-Novo car il avait l’avantage d’être invariable quels que soient les découpages en quartier de la ville qui étaient particulièrement instables. Dans ce système d’adressage cadastral la parcelle est donc identifiée par – le code arrondissement ou quartier ou zone, – le numéro de l’îlot comportant la parcelle, – et le numéro de la parcelle. Le code arrondissement ou quartier ou zone est un nombre qui correspond généralement au rang alphabétique de l’arrondissement ou du quartier ou du numéro de la zone dans le territoire de la commune. L’îlot est défini comme un ensemble de parcelles délimitées par des rues. L’îlot peut avoir plusieurs formes : carré, rectangulaire, trapézoïdal, triangulaire ou rond. Son numéro est identifié par son numéro d’ordre dans le quartier, l’arrondissement ou la zone. Dans certains dispositifs RFU, comme celui de Cotonou, il a été attribué une numérotation unique aux îlots sur toute la ville. En cas d’opération de morcellement d’un îlot, les deux îlots perdent leur numéro initial. Un nouveau numéro est attribué aux deux îlots en question par rapport au dernier numéro attribué dans le quartier, l’arrondissement ou la zone. En cas d’opération de fusion d’un ou plusieurs îlots, les différents îlots perdent également, leur numéro initial au profit d’un numéro unique attribué par rapport au dernier numéro établi dans l’arrondissement, le quartier, la zone ou dans la ville. Les deux grands principes de la numérotation des parcelles sont les suivants : – par rapport au sens de numérotation : les numéros sont attribués aux parcelles en suivant le sens contraire des aiguilles d’une montre en partant de la parcelle située le plus au sud et à l’ouest de l’îlot. – par rapport au type de « numéro » : les numéros des parcelles sont alphabétiques pour éviter tout risque de confusion avec les numéros d’îlots et de trop grands codes numériques. Ils sont en lettre minuscule. Les lettres sont attribuées aux parcelles en allant de « a » jusqu’à « z » et au-delà de « z » les lettres sont doublées (aa, ab,…). Ce type de numérotation écarte donc les numéros numériques, alphanumériques, les lettres avec prime (a’) qui constituent, au Bénin, une pratique usuelle chez les géomètres lors des morcellements (Extrait 8 – Chapitre 2.2.2.b).