Guide de l’analyse coûts-avantages des projets d’investissement

Évaluation des projets dans le cadre des Fonds structurels, du Fonds de cohésion et de l’ISPA

Vue d’ensemble

Le présent chapitre est une introduction aux objectifs, au champ d’application et aux modes d’utilisation du guide, ainsi qu’aux principales questions qui y sont traitées. À partir des règlements du FEDER, du FC et de l’ISPA, le chapitre se concentre sur les dispositions réglementaires applicables à la procédure d’évaluation des projets et à la décision de cofinancement. Ce chapitre illustre le cadre réglementaire qui régit la procédure de préparation, d’évaluation et de cofinancement d’un projet d’investissement. Plus précisément, il décrit :
• le champ d’application et les objectifs du Fonds; • la définition du projet en vue de la procédure d’évaluation; • la responsabilité de l’évaluation ex ante; • les informations requises pour l’évaluation ex ante. L’élément essentiel du chapitre est qu’en dépit des différences de procédures et de méthodes entre les trois Fonds, la logique économique de l’analyse et la méthode suivie doivent être homogènes.

Champ d’application et objectifs

Les projets d’investissement cofinancés par les FS, le FC et l’ISPA constituent les outils de mise en œuvre de la politique régionale de l’UE. Le présent guide concerne les grands projets réalisés dans le cadre des Fonds structurels, notamment le FEDER (règ. 1260/1999), le Fonds de cohésion (règ. 1264/1999 et 1164/94) et l’ISPA (règ. 1267/1999).D’après ces règlements, les investissements en infrastructures et les investissements productifs peuvent être financés par un ou plusieurs instruments financiers de la Communauté: essentiellement les subventions sans garantie (FS, Fonds de cohésion) mais aussi aides remboursables dans le cas de l’ISPA, prêts et autres instruments financiers (Banque européenne d’investissement, Fonds européen d’investissement).
Les Fonds structurels de l’Union européenne peuvent financer des projets extrêmement variés, tant du point de vue du secteur concerné que de la dimension financière de l’investissement.
Tandis que le FC et l’ISPA financent des projets uniquement dans les domaines des transports et de l’environnement, les FS, et le FEDER en particulier, peuvent également financer des projets dans les domaines de l’énergie, dans l’industrie et dans le secteur des services.

Définition des projets

Les règlements relatifs aux Fonds structurels définissent la dimension financière des projets évalués par la Commission: leur coût ne doit pas être inférieur à 50 millions d’euros. Par ailleurs, les règlements relatifs au Fonds de cohésion et à l’ISPA, qui indiquent le seuil financier à prendre en considération (10 millions d’euros pour le Fonds de cohésion et 5 millions d’euros pour l’ISPA) afin d’éviter une fragmentation excessive des projets et de garantir que les Fonds soient utilisés de manière intégrée et systématique, définissent en détail les termes «projet» et «phase de projet». Ils disposent que les types de mesures suivants peuvent être financés par le Fonds de cohésion et par l’ISPA:
• un projet est une série de tâches indivisible sur le plan économique, associées à une fonction technique spécifique et assorties d’objectifs identifiables;
• une phase de projet est techniquement et financièrement indépendante; elle a sa propre efficience; • un groupe de projets est un ensemble de projets qui répondent aux trois conditions suivantes: – ils sont localisés dans la même zone ou situés sur un même axe de transport; – ils relèvent d’un plan général couvrant cette zone ou cet axe; – ils sont supervisés par le même organe qui est responsable de leur coordination et de leur monitorage.
Pour ces projets, quelle qu’en soit la dimension financière, l’auteur doit préparer une analyse des coûts et avantages tenant compte de leurs effets directs et indirects sur l’emploi, complétée éventuellement par d’autres méthodes d’évaluation pour les projets réalisés dans le domaine de l’environnement. En ce qui concerne les seuils financiers, citons les caractéristiques suivantes:
a) la variable économique clé est le coût total de l’investissement. Pour évaluer ce chiffre, il ne faut pas se fonder sur les sources de financement (par exemple uniquement un financement public ou uniquement un cofinancement communautaire), mais sur la valeur économique globale de l’investissement infrastructurel ou productif proposé;
b) si l’on suppose que les frais d’investissement seront répartis sur plusieurs années, il faut prendre en considération la somme de tous les coûts annuels;
c) s’il ne faut prendre en compte que le coût de l’investissement, à l’exclusion des dépenses courantes, il est recommandé d’inclure dans le calcul du coût total toute dépense exceptionnelle encourue pendant les phases de démarrage, telles que les dépenses d’embauche et de formation, les licences, les études préliminaires, les études de planification et autres études techniques, la révision des prix, la répartition du capital d’exploitation, etc.;
d) parfois, différents petits projets sont si étroitement liés qu’il vaut mieux les considérer comme un seul grand projet (par exemple cinq tronçons d’une même autoroute coûtant chacun 6 millions d’euros peuvent être considérés comme un seul grand projet de 30 millions d’euros).

Responsabilité de l’évaluation ex ante

D’après l’article 26 du règlement 1260/1999 sur les FS, la Commission est chargée d’effectuer l’évaluation ex ante des grands projets sur la base des informations fournies par l’auteur. L’article 1er du règlement 1265/1999 du Fonds de cohésion dispose que:
Les États membres bénéficiaires fournissent tous les éléments nécessaires tels que visés à l’article 10, paragraphe 4, y compris les résultats des études de faisabilité et des évaluations ex ante, pour que cette évaluation puisse être réalisée de manière aussi efficace que possible. Le règlement 1267/1999 établissant l’ISPA dispose à l’annexe II (C):Les pays bénéficiaires fournissent toutes les informations nécessaires visées à l’annexe I, y compris les résultats de leurs études de faisabilité et de leurs appréciations préalables, l’indication des solutions non retenues et de la coordination des mesures d’intérêt commun concernant le même axe de transport, afin de permettre une appréciation aussi exacte que possible. Les décisions de la Commission concernant les projets cofinancés doivent reposer sur une évaluation approfondie réalisée en premier lieu par quiconque propose le projet. Si l’évaluation présentée par le demandeur est déclarée insuffisante et non convaincante, la Commission peut demander une révision ou une analyse plus élaborée, ou elle peut réaliser sa propre évaluation, si nécessaire, en ayant recours à une évaluation indépendante (article 40 du règlement 1260/1999):À l’initiative des États membres ou de la Commission, après information de l’État membre concerné, les évaluations complémentaires, le cas échéant thématiques, peuvent être lancées en vue d’identifier des expériences transférables. Dans le cas spécifique considéré du Fonds de cohésion et de l’ISPA, les règlements disposent que, pour l’évaluation des projets, la Commission peut avoir recours à la Banque européenne d’investissement, s’il y a lieu. Dans la pratique, il est très couramment fait appel à l’expérience de la BEI pour la réalisation des projets, que ceux-ci soient ou non cofinancés par la banque.