GOUVERNANCE ET MOBILISATION DES RESSOURCES DANS LES COLLECTIVITES  TERRITORIALES

 Les types de décentralisation

La décentralisation est un processus de transfert de fonctions d’une autorité supérieure vers un échelon inférieur. En d’autres termes, la décentralisation est souvent perçue dans la hiérarchique et implique des fonctions de prise de décisions descendantes/verticales et peut être de nature infra-organisationnelle ou inter-organisationnelle (Humpheys et O’Donnell, 2007). Dans ce 12 Editorial « Afrique contemporaine, 2007, n°221, p.5-7». 13 Sebahara P. (2000), Acteurs et enjeux de la décentralisation et du développement local : expérience d’une commune du Burkina Faso, étude financer par la direction générale de la coopération internationale de la Belgique. 13 même ordre d’idée, la décentralisation est le transfert d’autorité ou la distribution du pouvoir public en matière de planification, de management et de prise de décision du niveau national à des échelons infranationaux, c’est-à-dire du gouvernement central à des exécutifs de niveau inférieur (Rondinelli, 1983). Ainsi, il semble important de mentionner que ce processus de transfert de pouvoir d’un niveau central à des niveaux locaux se fait de façon progressive avec des réalités bien différentes d’un pays à un autre. Paulais (2006) affirme dans ce sens que les processus de décentralisation se réduisent parfois à un mince vernis plaqué sur une simple déconcentration de l’Etat. Boulenger et al. (2012) distingue trois types de décentralisations à savoir : la déconcentration, la délégation et la dévolution. Rondinelli (1983) ajoute à ces trois types de décentralisation un quatrième type à savoir la privatisation. Lemieux (2001) quant à lui s’inscrit dans la même dynamique que Rondinelli et établit respectivement le parallélisme suivant : la décentralisation administrative, la décentralisation fonctionnelle, la décentralisation politique et la décentralisation structurelle ou la privatisation. Les nuances entre ces différents termes comme le souligne (Malam Moussa et Elbodo, 2012) reposent sur le niveau ou degré de délégation de compétences transférées.

La décentralisation administrative

La décentralisation administrative ou déconcentration vise à répartir, selon différents échelons de gouvernement, les responsabilités et les ressources financières pour assurer la fourniture de services publics. Elle se caractérise par des instances périphériques dont le statut est très dépendant par rapport à celui de leurs instances centrales (Lemieux, 2001). Ce qui signifie dans ce cadre que les compétences des instances centrales restent entre autres : l’orientation générale, la coordination et le contrôle des organes déconcentrés. La déconcentration se définit comme étant la répartition territoriale des taches, permettant de régler le plus rapidement possible les problèmes dont s’occupe l’administration, grâce, 14 notamment, à une compréhension plus directe des conditions locales par les organes déconcentrés disposant de la compétence de décision (Boulenger et al., 2012). Ce que l’on peut en tirer de cette définition est que, la déconcentration s’apparente comme une action qui consiste à préserver la cohérence de l’action étatique par la présence d’un représentant de l’autorité centrale vraiment opérationnel au niveau local. Selon Dafflon et Madiès (2011), la déconcentration consiste à donner un pouvoir sur certaines décisions à des agents qui exercent leurs fonctions dans un district territorial. Dans sa forme, elle correspond à un transfert de tâches administratives à partir d’une autorité centrale à une couche inférieure de l’unité de l’administration publique (Wollmann, 2007). Toutefois, lorsque la déconcentration est plus qu’une simple réorganisation, elle donne quelques discrétions aux agents sur le terrain pour planifier et mettre en œuvre des programmes et des projets ou à ajuster les directives centrales aux conditions locales (Rondinelli, 1983). Certes, la déconcentration constitue la forme la plus faible en matière de décentralisation. Cependant, il ne faut pas perdre de vue le fait que la déconcentration signifie, l’octroi, généralement par décret administratif, de certains pouvoirs de prise de décisions, et de gestion du personnel et du budget en conformité avec les lois et directives des instances supérieures (Atchison, 2005)14. Elle est une sorte de délocalisation de la gestion administrative, consistant à transférer certains pouvoirs de décision aux représentants locaux de l’Etat et ces derniers demeurent soumis à l’autorité hiérarchique centrale.

La décentralisation fonctionnelle

La décentralisation fonctionnelle ou la délégation se caractérise par le fait que les instances périphériques ne font pas partie de l’organisation à la laquelle elles sont reliées (Lemieux, 2001). Selon ce type de décentralisation, l’Etat central garde ses responsabilités et compétences. Toutefois, il délègue la prestation et l’administration des services à un gouvernement sousnational ou l’autorité locale (Boulenger et al., 2012). Ce type de décentralisation est considéré comme fonctionnel en ce sens qu’elle se caractérise essentiellement par les fonctions qui sont confiées aux instances périphériques dans un secteur déterminé. D’après Rondinelli (1983), la délégation est considérée dans certains pays comme un moyen d’élimination des fonctions importantes de la bureaucratie gouvernementale inefficace. Dans d’autres, elle a été considérée comme un moyen pour le gouvernement, de fournir indirectement, des biens et services pour lesquels les moyens utilisés, ne sont pas effectivement fournis par l’administration publique. Dans une dernière catégorie de pays, la délégation a été utilisée selon l’auteur comme un moyen de maintenir le contrôle public sur les ressources très rentables ou précises.

La décentralisation politique

Il s’agit d’un processus de transfert d’autorité législative et/ou de régulation en direction de parlements élus au suffrage direct (Cole, 2007). Ainsi, la décentralisation politique ou dévolution est considérée comme la forme de décentralisation la plus radicale ou la plus importante du fait qu’elle suppose une réduction des pouvoirs de l’Etat central (Boulenger et al., 2012). Celle-ci se réfère au transfert de certains pouvoirs et ressources vers des autorités autonomes démocratiquement élues, situées à des échelons inférieurs (Keuffer, 2016). Cependant, il est important de souligner que dans les pays hautement centralisés comme la France, le gouvernement local ne dispose que de pouvoir limité pour initier et mettre en œuvre des politiques, en raison de l’insuffisance des fonds et du manque d’autonomie (Adu-Gyamfi, 2014). Il a des limites géographiques claires et juridiquement reconnues sur lesquels ils exercent l’autorité et dans lequel ils exercent des fonctions publiques. 16 Cette forme de décentralisation ou tout simplement la dévolution, vise à faire émerger une volonté collective démocratique dans les collectivités locales d’une part, à organiser l’action et à assurer un pouvoir de décision aux habitants d’autre part. Ces trois premiers types de décentralisation restent les plus généralement abordés dans la littérature. Boulenger et al. (op. cit.) dégagent pour chaque type, ces différents aspects en matière de responsabilités politiques, exécutives et financières. Ces derniers permettent d’avoir une vue globale de chaque situation et font ressortir les différences et les similitudes de ces types de décentralisation. Ce tableau montre que la délégation peut présenter certaines complexités dans sa mise en œuvre en ce sens que dans toutes les phases de responsabilités, elle doit faire cohabiter à la fois les instances nationales et sous-nationales/locales. Or, comme le souligne Gagnon (2013), dans l’ensemble des pays, et plus particulièrement au sein des fédérations, le partage des responsabilités est source de conflits entre les différents ordres de gouvernements. Chacun souhaite selon l’auteur ne pas être responsable des compétences coûteuses ou peu susceptibles d’engager le citoyen. Par contre chaque palier tente d’obtenir la responsabilité des compétences 17 importantes aux yeux des citoyens car le soutien de ces derniers est garant de réélection et de prestige, en plus de faciliter la mise en œuvre des politiques et programmes auxquels le gouvernement en place tient profondément. En effet, pour limiter considérablement ces conflits d’intérêts, quelle que soit la forme de décentralisation adoptée, une définition claire des compétences relatives à chaque niveau de gouvernement est indispensable. 

La décentralisation structurelle

Dans certaines situations, les gouvernements doivent entreprendre des activités qui sont au-delà de leur capacité administrative ou technique existante et qu’il est impossible de construire cette capacité en temps réel au sein de ses organismes en fonction, ou de créer de nouveaux organismes gouvernementaux sans l’aide extérieure. Dans ce cas, les gouvernements se tournent vers les entreprises locales, les entreprises multinationales (Rondinelli, 1983). Cette action est qualifiée de privatisation ou de décentralisation structurelle. Celle-ci consiste à transférer dans le domaine privé des organisations du domaine public, ou encore à confier à des organisations du domaine privé des fonctions remplies par des organisations du domaine public, que ce soit par le recours à des organisations volontaires ou par de la sous-traitance dans des organisations privées (Lumineux, 2001). Il arrive également que les gouvernements adoptent la privatisation pour promouvoir des transferts de compétences techniques et technologiques entre les entreprises étrangères et nationales (Rondinelli, 1983, op. cit.). En somme, la décentralisation met la population (le citoyen) au centre du processus. Toutefois, si cette décentralisation qu’elle soit fonctionnelle, structurelle, politique ou administrative ne pourrait propulser le développement sans les ressources nécessaires (Beberre, 2007). Par conséquent, cette politique ne peut aboutir que lorsque l’Etat octroie aux collectivités locales les moyens nécessaires pour assumer avec efficacité les compétences transférées.