Gouvernance et compétitivité des ports ouest-africains

Le contexte et les motivations de la recherche

Cette partie décrit le contexte général dans lequel s’inscrit ce travail de thèse : la faible compétitivité des ports africains dans l’arène internationale et plus particulièrement les ports ouest africains francophones. Elle présente dans un premier temps, les particularités du secteur portuaire africain en général et relève l’écart entre ce qui devrait être et ce qui est du point de vue managérial : gap managérial. Enfin, elle évoque, du point de vue théorique, les aspects non encore abordés et qui motivent au choix de ce sujet : gap théorique. 

Gap managérial de la recherche

Les ports sont des vecteurs de mobilités, d’échanges, d’interactions entre des groupes, des entreprises et amènent également à se questionner sur les notions de mondialisation, de concurrence, de compétition, de performance, de pouvoir et d’autres encore (Quiec, 2018). Du point de vue managérial, les questions relevant de la gouvernance, de performance et de la compétitivité des ports sont désormais le fait de questionnements nouveaux et d’approches scientifiques renouvelées au gré de l’évolution de « l’industrie du transport maritime et du développement de la chaîne logistique de transport en particulier. Ces tendances ont profondément affecté le champ des stratégies portuaires et de la compétitivité » (Cepolina, Ghiara, 2013). La qualité de services portuaires, ainsi que la gouvernance des places portuaires, se présentent comme deux facteurs essentiels au développement portuaire. Nous entendons ici par port, l’ensemble des espaces terrestres, maritimes, des infrastructures et des superstructures réunissant les conditions physiques et d’organisation physique permettant l’accueil des navires pour qu’ils s’y abritent, y accostent, y effectuent les opérations d’embarquement et de débarquement des marchandises ou des passagers. Dans les ports, opèrent les entreprises portuaires. Nous définissons l’entreprise portuaire comme étant une entreprise travaillant au sein du port, utilisant les infrastructures portuaires et les services portuaires liés à la sûreté (douane) ou au remorquage (capitainerie) et dont la majorité des activités est liée au trafic maritime et portuaire. Susciter l’adhésion à l’ensemble de ces entreprises portuaires, semble être un facteur essentiel à la compétitivité d’un port. Généralement, la compétitivité portuaire renvoie à la concurrence entre les ports et à la détention d’un avantage concurrentiel pour attirer plus de  clientèle matérialisée par l’augmentation du trafic (Kim, Jing Lu, 2016). Une communauté est par définition un groupe ayant une identité commune et des buts partagés apparaissant comme étant une « forme d’organisation socio-économique » (Baudouin, Collin, 2006). Une communauté portuaire solide doit permettre d’intégrer tous les acteurs de la place portuaire vers un but commun : la réussite et le devenir du port. Le bon fonctionnement de la communauté portuaire réside dans la mise en collectif, dans l’écoute des membres et l’accueil des initiatives privées. Elle est motivée par l’autorité portuaire. Il convient de noter qu’il existe des objectifs contradictoires entre les buts des entreprises privées et les motivations de l’autorité portuaire. La rupture, voire l’absence de dialogue avec certaines entreprises sur cette question ne favorise pas la prise en compte d’intérêts divergents en vue de contenter l’ensemble et de canaliser les tensions. Cela montre l’incapacité collective à s’adapter à un contexte en perpétuelle et rapide évolution. Ces préoccupations relèvent de la gouvernance portuaire. Quiec (2018, p.63) estime que la gouvernance portuaire est « l’ensemble des relations institutionnelles et de coopération qui se nouent entre l’autorité portuaire, les entreprises, les collectivités territoriales, la main-d’œuvre et la société civile, et qui se déploie dans le cadre du développement de l’activité portuaire au sein du domaine portuaire et de son hinterland ». L’environnement commercial des ports ouest africains est très concurrentiel et caractérisé par la lutte des ports de Dakar, Lomé, Abidjan, Téma, pour la conquête principalement des trafics en provenance et à destination des pays sans façade maritime de l’Afrique de l’Ouest que sont le Burkina-Faso, le Mali, le Niger, le Nord du Nigéria et le Tchad. Ces États sont des enjeux de compétition économique pour l’ensemble des ports qui cherche à y prendre des parts de marché, dans une tendance continue à la croissance des flux. C’est une vigoureuse compétition qui anime les politiques des autorités portuaires pour la capture des trafics destinés à ces pays de l’hinterland. Face à cette étroitesse du marché, chacun a recours à un avantage concurrentiel pour être compétitif. Au port de Cotonou par exemple, le mode de gouvernance privilégié est celui de la gouvernance institutionnalisée. L’institutionnalisation du processus de gouvernance est telle, qu’il existe une multitude d’organes de gestion du port. La gouvernance institutionnalisée propose une gouvernance très cadrée et perçue comme un mécanisme normé. En effet, plusieurs instances décisionnelles interviennent dans la gestion du PAC. C’est la Présidence, à travers le Ministère du transport, qui fixe les orientations stratégiques du fait de sa position hiérarchique. Le Conseil d’Administration du port, quant à lui est composé d’administrateurs représentant plusieurs Chapitre Introductif Rédigé par Brice Z. ADONON Page 4 Ministères. L’autorité portuaire chargé de gérer le port, la SOBEMAP, le CNCB, l’ANAT et la douane, contribuent à la vie portuaire ; et pour la prise des grandes décisions, de nombreux cadres de concertation interviennent aussi dans la gouvernance portuaire à Cotonou notamment. Nous avons d’une part de la communauté qui s’occupe de la gestion portuaire dénommée le CCAP, et d’autre part, celle qui règle tout ce qui est promotionnelle, intitulée l’APPC. Ce sont ces deux catégories de communauté qui s’occupent de la gestion portuaire. Ainsi, chaque institution publique intervenant dans la vie portuaire a une mission et joue un rôle bien défini. Dès lors les activités portuaires au port de Cotonou sont très réglementées et encadrées, laissant très peu de marge de manœuvre aux acteurs portuaire eux même notamment les parties prenantes privée pour qu’ils fassent de propositions ou expriment leurs points de vue ou intérêts. Cette gouvernance normée, ne garantit donc pas la concrétisation d’une gouvernance équilibrée. La création d’instances est pensée comme un besoin lacunaire auquel il faut remédier pour observer de « bonnes » pratiques, pour être dans le cadre et peut-être même pour se prémunir de critique. Mais ce fonctionnement contraint et rigide est organisé par une autorité supérieure (le gouvernement) qui le contrôle. De nos enquêtes exploratoires sur la gouvernance portuaire au PAC, il ressort que les représentants des entreprises portuaires, particulièrement les manutentionnaires et les agents maritimes locaux, considèrent globalement que la gouvernance au sein de la place portuaire béninoise est déficitaire. Leurs discours expriment un sentiment de résignation et d’amertume face à une situation qu’ils ne semblent pas maîtriser. Ils portent un intérêt aux décisions stratégiques que l’autorité portuaire, dans sa globalité, est appelée à prendre. Mais, ils considèrent être exclus de ce processus de gestion des affaires publiques, au profit d’une autorité portuaire, et plus encore d’un Etat, se positionnant de façon hégémonique. Leur représentation d’un Etat tout puissant est largement répandue. Il est dans l’air du temps de critiquer ouvertement l’autorité portuaire sur l’inefficacité de son action, et plus encore de remettre en question la place de l’Etat dans la gestion des ports. L’impression générale que dégage l’atmosphère au port de Lomé et d’Abidjan laisse à penser qu’il y a une entente parfaite entre les entreprises privées et l’autorité portuaire. La communication externe du port semble s’atteler à donner une bonne image d’une place portuaire soudée et d’une autorité portuaire attentive aux demandes de ses clients, ce qui n’est pas le cas au port de Cotonou où les oppositions s’affichent publiquement et sans que l’autorité portuaire cherche à inverser la donne. Les uns et les autres sont maîtres dans l’art de se critiquer mutuellement Chapitre Introductif Rédigé par Brice Z. ADONON Page 5 et de reprocher à l’autre de ne pas comprendre son positionnement (Lihoussou, 2015, 2018). Au-delà de la question de la gouvernance portuaire, le profil du directeur du port est aussi sujet à des interrogations. En effet, le dirigeant portuaire comme tout dirigeant de l’organisation est la clé de voute du système organisationnel dans le fonctionnement et l’organisation du port. Il est avant tout celui qui imagine, planifie, développe et réalise une vision (Fillon, 1991). Ainsi, de par son poids et son importance, le port est présenté comme un centre de décision autonome dont le dirigeant joue un rôle crucial dans le processus décisionnel. Le style de management du dirigeant portuaire est donc déterminant pour la réussite dudit port. Le style de management est considéré comme le mode d’action, et caractérisé par la fréquence ou l’intensité des comportements ou des attitudes que le dirigeant applique pour accomplir les fonctions de management (Binkkour, 2017). La prise de décision est la fonction la plus importante du processus de management. La performance de l’entreprise ne dépend pas uniquement de la technologie, de l’affectation des ressources mais aussi en grande partie du style décisionnel. Scott et Bruce (1995) définissent le style de décision comme étant le mode habituel de réponse exprimé par le dirigeant lorsque ce dernier est confronté à une situation de choix spécifique. Les études ont montré que le style de management et le style de décision sont fortement corrélés. Ainsi, pour parvenir à une meilleure compétitivité dans cet environnement concurrentiel, le dirigeant portuaire doit développer des compétences multiples par la créativité, le dynamisme, la vision (Fillon, 1997). Les compétences étant le reflet du savoir (issu de la formation), du savoir-faire (fruit de l’expérience professionnelle) et du savoir-vivre (expression de la synergie potentielle des individus lorsqu’ils travaillent ensemble), tandis que, la vision est une prédiction du futur (Fillon, 1989). La compétence et la vision sont les meilleurs déterminants du profil du dirigeant et ont un impact sur leur performance (Lorrain et al., 1998 ; Bayad et al., 2006). Dans la réalité, les durées du mandat des directeurs successifs du port de Cotonou sont toutes courtes. La durée la plus longue est de trois ans pour le tout premier dirigeant, et la plus courte est celle de Naomie Azaria qui n’est restée que cinq mois à la direction du PAC. Le taux de rotation du dirigeant étant élevé, et ne permet donc pas l’accumulation de savoir-faire avec l’expérience, et tout se passe comme un éternel recommencement. Aussi, sont nommés ces directeurs par l’Etat et la quasi-totalité d’entre eux sont issus des milieux politiques, sans réelles formations dans le domaine portuaire, ni expériences avérées dans ce secteur (de même que de nombreux directeurs-adjoints) comme il a été souligné dans les entretiens. Cela nous fait dire qu’il s’agit de « remerciement politique », expression qui  dénote la représentation d’un profil managérial souvent pauvre et défavorable à la relance des activités d’une entreprise qui se veut compétitive. Au cours de notre terrain, plusieurs acteurs portuaires ont relevé l’idée selon laquelle, une bonne gestion de l’autorité portuaire doit être orchestrée par une personnalité charismatique et leader. Il est donc étonnant que, malgré la définition initiale de la gouvernance, de constater que la « bonne » gestion d’un port tiendrait aussi dans la présence d’une seule personne et de ses compétences. Le côté « républicain » du directeur est mis en avant dans cet entretien exploratoire. De plus, la durée de son poste aurait permis une continuité et donné lieu à une stratégie de long terme pour le développement portuaire. Somme toute, le port, dans le sens des autorités portuaires tel qu’il est habituel de l’entendre dans les discours oraux, doit aujourd’hui savoir « se vendre » en élaborant une stratégie de développement et de communication, la plus à même de répondre aux attentes et aux besoins des utilisateurs du port. Les politiques commerciales des autorités portuaires ont tout leur sens dans ce contexte hautement concurrentiel avec pour but d’attirer des clients et d’en maintenir la présence. La connaissance des besoins des utilisateurs est un élément essentiel et les liens entretenus doivent permettre de la favoriser d’avantage. Ceci n’est effectif que par l’adoption d’un modèle de gouvernance portuaire à même de concilier les intérêts de toutes les parties prenantes mais, aussi le choix d’un dirigeant portuaire avec une vision et un profil en phase avec les attentes de compétitivités et non à des acteurs politiques sans profil managérial non favorable, souvent inscrit dans une logique de remerciement politique. 

Gap théorique de la recherche

Depuis les années 1980, le concept de « gouvernance d’entreprise » a été au cœur de nombreuses recherches en sciences sociales (droit, économie, gestion, science politique, etc.). Cet engouement s’est accru à la suite des scandales financiers dont les cas les plus connus sont ceux des entreprises Enron, Worldcom, Parmalat… du début du siècle, puis de la crise des subprimes de 2008. La qualité de la gouvernance des entreprises ayant été incriminée, l’intervention du législateur dans la régulation des entreprises s’est renforcée, tout particulièrement aux États-Unis avec la loi Sarbanes-Oxley en 2002 puis, plus récemment, la loi Dodd-Frank de 2010 sur la régulation financière (Charreaux, 2011, p.1). Dans le langage commun, la gouvernance d’entreprise désigne le système formé par l’ensemble des processus, réglementations, lois et institutions, destinés à encadrer la manière dont l’entreprise est dirigée, administrée et contrôlée (Le Gales, 2006). En fonction des objectifs, la gouvernance d’entreprise est appelée à réguler les relations entre les nombreux acteurs impliqués ou parties prenantes. L’intérêt marqué pour la gouvernance d’entreprise résulte surtout de sa relation avec la performance. En général, la performance désigne le résultat obtenu par une organisation. Elle traduit son degré d’atteinte des objectifs organisationnels avec une bonne utilisation des ressources. Comme le fait remarquer Charreaux (2000), « le problème que tente de résoudre la théorie de la gouvernance est d’identifier le degré optimal de latitude du dirigeant en cherchant à préciser la relation entre la performance et le système de gouvernance ». Ainsi, l’efficacité d’un système de gouvernance est appréciée en référence à sa capacité à conduire la performance. L’influence positive de la gouvernance sur la performance de l’entreprise a fait l’objet de travaux empiriques. C’est le cas du conseil d’administration (André et Schiehll, 2004 ; Charreaux, 1996, 1997), de la structure de propriété (Jensen et Meckling, 1976), du marché financier (Nazik, 2007), des incitations des dirigeants (Magnan, 2006) cités par Ngok Evina, 2010). La gouvernance, comme variable explicative de la performance, est souvent décrite au travers de plusieurs courants théoriques. Dans la perspective de la théorie de l’agence, les mécanismes de gouvernance sont traditionnellement présentés comme des dispositifs internes et externes qui vont permettre d’aligner les intérêts des actionnaires et des dirigeants. La gouvernance externe est assimilée à la surveillance du dirigeant par les acteurs externes (individuels ou collectifs) afin de minimiser son comportement opportuniste. Les familles de mécanismes de marché, de réseaux réglementaires et légaux y sont associées : le marché des produits, le marché financier, le marché des dirigeants, le marché de prises de contrôle, le droit des sociétés et le droit du travail, l’éthique et la morale de la société. La gouvernance interne, assimilable au contrôle du dirigeant par les acteurs internes, et implique des mécanismes variés. Il s’agit principalement du conseil d’administration (composition, fonctionnement et caractéristiques), du droit de vote accordé aux actionnaires, de la surveillance mutuelle dans les équipes managériales, des systèmes d’évaluation et de rémunération des dirigeants, des systèmes de gestion, des syndicats internes et des audits (Meier et Schier, 2008). La majorité des travaux sur la gouvernance ont été faite dans les entreprises du secteur privé. Rares sont les travaux qui portent sur la gouvernance publique des entreprises du secteur portuaire. L’entreprise publique, malgré l’autonomie de sa personnalité, reste un instrument de la politique économique de l’État. C’est ce qui explique le caractère hybride de son statut. En effet, le régime juridique applicable aux entreprises publiques s’est toujours caractérisé par la recherche d’un certain équilibre entre, d’une part la nécessité de soumettre ses entités aux règles de droit commun  caractérisées par la souplesse de gestion, la liberté de manœuvres, l’indépendance dans le commandement et le souci de rentabilité, et d’autre part la nécessité de les astreindre à certaines obligations afin de permettre aux pouvoirs publics d’avoir un droit de regard sur leur gestion, d’orienter leur action et de l’intégrer dans le cadre général de la politique économique de l’État. Dans l’entreprise publique, le conseil d’administration a pour fonction de représenter, voire de construire une représentation de « l’intérêt général ». Dans un régime démocratique, les administrateurs sont les représentants des usagers locaux, et à ce titre chargés de contrôler que la performance sociale et financière de l’organisation est à son optimum, ce qui renvoie au concept de gouvernance. En matière de gouvernance publique, Moungou Mbenda (2017), montre le caractère ambivalent du pouvoir du dirigeant engagé dans une relation d’agence impersonnelle avec des mécanismes et organes de contrôle régis par d’autres agents du principal. À cet effet, elle estime que les pouvoirs décisionnels et d’action du dirigeant dans l’entreprise publique sont fortement encadrés par les pouvoirs élargis du conseil d’administration, la logique politique de la gestion des entreprises publiques, l’orientation administrative et financière des contrôles du dirigeant. Ainsi, l’inefficacité de cet encadrement laisse une marge de manœuvre importante au dirigeant, qui jouit d’importants pouvoirs informels fondés entre autres sur le caractère nonconcurrentiel du marché des biens et services, la quasi inexistence du marché financier, l’ancrage politique du marché des dirigeants publics, le fonctionnariat des membres du conseil d’administration et l’aptitude du dirigeant à développer des mécanismes d’enracinement (Moungou Mbenda, 2017, p.21). Au-delà de sa signification polyvalente, l’analyse de la gouvernance publique s’appuie aussi sur plusieurs cadres théoriques. Dans le cadre de notre recherche, nous nous sommes appuyés sur la théorie des coûts de transaction (Coase 1937 ; Williamson 1985, 1996) pour expliquer les phénomènes de partenariats en ce sens que l’acteur public doit réaliser un arbitrage entre prendre à sa charge la prestation en interne ou la confier à un partenaire privé. En d’autres termes, il s’agit de choisir entre faire ou faire faire. De manière plus spécifique, la théorie de l’agence généralisée ou stakeholder-agency de Hill et Jones (1992), reprise plus tard par Charreaux (1997), constitue ensuite un cadre pertinent pour analyser les relations entre une multitude de parties prenantes. La théorie des choix publics est adaptée à l’étude des organisations publiques (Charreaux 2011). Elle propose un cadre de compréhension de la prise de décision publique, et plus généralement du comportement politique en fonction des individus concernés par ce processus (Beauregard et al., Chapitre Introductif Rédigé par Brice Z. ADONON Page 9 2006). Enfin, comme le propose Charreaux (2011), la théorie cognitive de la gouvernance, en tant qu’approche renouvelée, permet de tenir compte de la fonction d’apprentissage que permettent les pratiques de la gouvernance, en particulier sur le plan décisionnel, à la fois pour définir une stratégie et engager des actions, mais aussi pour définir au mieux les moyens à allouer, au regard de l’analyse des réalisations passées. Plus spécifiquement, dans le champ des entreprises publiques, la notion de gouvernance prend des dimensions plus étendues en focalisant l’attention sur la façon dont sont reliés parlement, gouvernement, conseils d’administration des sociétés d’État et management de celles-ci (Boujenoui, Bozec et Zeghal 2004, p.95). Dans les entreprises publiques, les mécanismes internes de gouvernance, revêtent une importance encore plus grande en raison de l’absence d’autres mécanismes de contrôle comme le marché des biens et services et celui des capitaux. Au sein de ces entreprises, l’État exerce un rôle d’actionnaire souvent unique, et en tant que tel, doit veiller à la santé financière et au développement des entreprises comme à la juste rémunération des capitaux investis. Toutefois, la situation globalement dégradée du secteur public et l’effondrement de certaines entreprises interrogent directement non seulement la capacité de l’État à exercer sa mission d’actionnaire, mais aussi l’efficacité de l’ensemble des règles de gouvernance régissant les entreprises publiques. Cette préoccupation conduit souvent les gouvernements à parfois se défaire de la gestion directe et opter pour plusieurs variantes de la gestion déléguée, répondant de facto à la logique du New Public Management. En effet, aujourd’hui plus que jamais, c’est d’un État efficace et capable de jouer un rôle aux côtés des citoyens, des collectivités locales et des marchés, dans la fourniture équitable des biens qui s’imposent. La persistance et l’ampleur des problèmes économiques que vivent les gouvernements à l’échelle planétaire semblent avoir conduit les décideurs politiques à un plus grand réalisme et on admet qu’il est aujourd’hui important, voire fondamental, de dépasser ces considérations qui sont de l’ordre des paradigmes et qui visaient jadis à opposer l’État et le marché, alors qu’on devrait plutôt les examiner dans une dynamique de partenariat et de collaboration.