GESTION ET PILOTAGE DE LA MASSE SALARIALE

LE PROCESSUS DE BUDGETISATION DES DEPENSES DE PERSONNEL, NON FORMALISE ET DONT LES TECHNIQUES SONT TROP RUDIMENTAIRES, POURRAIT ETRE AMELIORE.

Les techniques de budgétisation des dépenses de personnel sont trop rudimentaires.

La méthode de budgétisation suivie par la Direction générale du budget (DDPP, Direction des dépenses de personnel et des pensions), consiste d’abord à déterminer une enveloppe agrégée, puis à la répartir entre les ministères employeurs. Au mois de juillet n-1 pour la budgétisation de l’année n, la DDPP se fonde sur une prévision d’exécution n-1 (six mois d’exécution étant alors disponibles), en ajustant de quelques éléments, principalement sur les recrutements, et à ajouter un montant forfaitaire correspondants aux avancements1 dans la grille des carrières. Cette méthode de budgétisation de la masse salariale est trop rudimentaire. La base de budgétisation ne repose que sur une demi année, ce qui, compte tenu de la cyclicité des dépenses de personnel, est insuffisant : six mois d’exécution budgétaire ne sont pas nécessairement représentatifs de ce que sera l’année entière. Les retraitements opérés sur cette base de budgétisation sont par ailleurs insuffisants. En effet, les résultats de l’exécution devraient être « nettoyés » des évènements atypiques qui ne devraient pas être repris comme base pour la budgétisation de l’année suivante (faits de grève, primes non reconductibles, retards de paiements, etc.), sauf à impliquer des sur- ou sous-budgétisations. L’importance de la régulation budgétaire en cours d’année rend par ailleurs les enveloppes arbitrées essentiellement conventionnelles, et non fondées sur des éléments objectifs et techniques fiables. Enfin, les techniques de budgétisation classiques des dépenses de personnel ne sont pas utilisées (concept d’extension en année pleine, variation du schéma d’emplois, glissement vieillesse technicité positif et négatif).

La budgétisation des dépenses de personnel n’est pas insérée dans le droit commun de la budgétisation et les ministères sectoriels ne sont pas associés au processus et aux techniques de détermination des enveloppes.

Les dépenses de personnel ne sont pas insérées dans le calendrier budgétaire. Elles ne sont pas traitées comme les autres dépenses, de fonctionnement et d’investissement. En amont de la procédure, il n’est pas réalisé de cadrage global, ou décliné par ministère, en termes d’emplois, d’évolution des rémunérations ou des crédits relatifs aux dépenses de personnel. Ensuite, la circulaire de budgétisation ne donne pas de directive relative au traitement de ces dépenses. Il n’est pas donc pas formulé de demandes à l’égard des ministères (même si certaines années, des états d’effectifs ont pu être demandés). La méthode de budgétisation est donc appliquée uniquement par la direction générale du Budget, et les ministères sectoriels n’ont pas connaissance de la façon dont leur enveloppe de dépenses est déterminée. Cette enveloppe est donc pour eux une donnée purement exogène. Les efforts, réalisés par certains ministères sectoriels (Santé très notamment), pour proposer une enveloppe affinée par rapport à l’enveloppe déterminée par la direction du Budget, sur la base de leur connaissance des effectifs, n’ont pas été encouragés. Enfin, les dépenses de personnel ne sont pas discutées lors des conférences de budgétisation.
L’ensemble de ce processus est évidemment déresponsabilisant pour les ministères sectoriels, alors même que la réforme budgétaire cherche à les placer en situation de responsabilité.