Evaluation des dommages agricoles liés aux submersions marines

La mise en pratique des SLGRI : la démarche du PAPI et les outils d’analyse de projets

Description de la démarche PAPI 

Les PAPI (Programmes d’Actions de Prévention contre les Inondations) ont été instaurés en 2002 pour traiter le risque d’inondation. Ils ont pour buts la gestion de l’aléa et la réduction de la vulnérabilité des personnes, des biens et des territoires. Parallèlement aux PAPI, les Plans Submersion Rapide (PSR) subventionnent la modernisation des systèmes de protection des lieux habités contre les submersions marines et fluviales. Ils peuvent donc fonctionner de pair. Il existe trois types de PAPI : complet, petit et d’intention. Ils dépendent de l’envergure et du degré de maturité du projet. La démarche d’intention est un programme d’études permettant d’établir un diagnostic du territoire précédant l’établissement d’une stratégie et d’un programme d’actions associés. Il permet d’améliorer la connaissance des aléas d’inondation. Le guide méthodologique PAPI détaille les différentes étapes de construction d’un dossier présenté à la labellisation « PAPI » : – Mise en marche du projet suite à un événement d’inondation (à relater car il justifie la construction du dossier). – Détermination des bassins de risques et de la demande sociale sur le territoire concerné. – Choix de la gouvernance qui dirigera le projet de prévention des inondations. – Plusieurs échelles sont possibles (locale, bassin, nationale). – Présentation des financements mobilisables et de leur échelonnage tout au long du projet. – Etat des lieux : analyse de l’aléa et des enjeux, à travers des connaissances/études déjà réalisées ainsi que l’examen des mesures déjà en place sur le territoire défini. – Diagnostic des enjeux et de l’aléa à travers une analyse plus fine des facteurs pouvant être à l’origine de leur modification, et précision du risque d’inondation. – Définition de la stratégie locale : identification des priorités d’actions et des zones d’intervention prioritaires ainsi que des objectifs de la stratégie en cohérence avec les moyens disponibles. – Elaboration et présentation du programme d’actions selon les 7 axes de la prévention des risques d’inondation. – Analyse coûts-bénéfices (ACB) pour au moins trois scénarios d’inondation d’intensité croissante. – Evaluation et suivi du projet PAPI tout au long de son déroulement. Riche de ce contenu, le projet PAPI/PSR est présenté devant une commission qui statuera sur sa mise en œuvre et sa labellisation « PAPI ». Les modalités de labellisation dépendent notamment du montant total estimé du programme ; le label rend le projet prioritaire pour l’obtention de certains financements de la part du FPRNM (Fond de Prévention du Risque Naturel Majeur). Beaucoup d’instances entrent en jeu dans la labellisation : le préfet de département (pilote), les préfets de région, la DREAL (appui technique), la Direction Générale de la Prévention des Risques (DGPR), mais surtout la CMI (Commission Mixte Inondation). C’est elle qui définit les orientations de la politique de gestion des risques d’inondation en France. Elle auditionne les porteurs de projets trois à quatre fois par an et possède une commission technique qui examine les projets PAPI/PSR. Des experts peuvent également intervenir selon la complexité du dossier. 

 Deux outils essentiels pour l’évaluation de projets PAPI/PSR

 L’Analyse Multi-Critères et l’Analyse Coûts-Bénéfices sont deux outils d’évaluation de projets, que l’on utilise dans le cadre de la prévention des inondations. Elles sont indispensables pour déterminer les mesures à la fois adaptées et réalistes ainsi que pour présenter ces projets à la labellisation “PAPI” ou “PSR”. → L’Analyse Multi-Critères (AMC) L’intérêt de l’AMC est de pouvoir évaluer les composantes non monétaires d’un projet ; on peut ainsi prendre en compte un maximum de critères possibles sans les agréger et en les pondérant si on le souhaite. Le but est de comparer plusieurs projets ou scénarios en y incluant des critères tels que les bienfaits environnementaux ou sociaux. Le cahier des charges de l’AMC stipule qu’il est nécessaire de : – Définir un périmètre d’étude, comprenant au moins 4 scénarios à comparer. – Fournir des éléments de contexte et de diagnostic du territoire, tels qu’un historique des évènements dommageables passés ou un contexte local comme un type de population présent dans le périmètre d’étude. – Définir les mesures structurelles (ouvrages construits) et non-structurelles (telles que l’information et la prévention auprès de la population) projetées ; ceci selon les 7 axes définis dans le cadre de la prévention des inondations. – Evaluer ces mesures structurelles et non structurelles selon des indicateurs quantitatifs et/ou qualitatifs pour chaque scénario analysé. – Fournir une représentation cartographiée des enjeux sur le territoire examiné – Compléter l’AMC par une analyse coûts-bénéfices (ACB) du projet Le guide méthodologique de réalisation d’une AMC s’adresse principalement aux collectivités, aux DREAL et DDT, établissements publics territoriaux de bassin et aux bureaux d’études travaillant avec les collectivités. La réalisation d’une AMC pour l’évaluation d’un projet sert d’aide à la décision pour les maîtres d’ouvrages de politiques publiques de prévention des risques, mais elle est aussi un moyen de justifier les choix faits et les actions proposées au sein d’un projet. La conclusion d’une AMC repose sur la mise en évidence des effets positifs et/ou négatifs des mesures proposées sur des facteurs comme la santé humaine, l’environnement, le patrimoine culturel, l’économie et l’étude de l’ACB. Un maître d’ouvrage peut alors construire sa stratégie de gestion des risques d’inondation en s’appuyant sur les résultats de l’AMC. → L’Analyse Coût-Bénéfice (ACB) L’intérêt de l’ACB est d’évaluer la pertinence économique, c’est-à-dire l’équilibre entre les bénéfices et les coûts, d’un projet ou d’une politique publique. Il s’agit donc d’une évaluation de projets en termes monétaires. Les coûts sont ceux de l’investissement (études et travaux), de l’entretien et du fonctionnement. Les bénéfices correspondent à l’ensemble des dommages évités à chaque événement grâce à ces mesures. On peut aussi définir les bénéfices d’un projet comme les facteurs augmentant le bien-être humain par rapport à la situation de référence ; les coûts, à l’inverse, correspondent aux facteurs diminuant le bien-être humain. Pour calculer ces bénéfices, il est donc nécessaire d’évaluer les coûts des inondations en situation « non aménagée », puis en situation « aménagée » pour les différents scénarios/mesures envisagé.e.s. L’impact physique d’un événement d’inondation évalué en euros est appelé un dommage. Une distinction est faite entre dommages tangibles ou intangibles, directs ou indirects. Il faut ainsi différencier : – Les dommages tangibles qui correspondent à des effets pouvant faire l’objet d’une évaluation monétaire (dégradation de l’habitat, des entreprises…).  Les dommages intangibles (stress, pollution…) que l’on qualifierait de coûts non monétarisables, exercés sur des entités pour lesquelles il n’existe pas de marché. Les dommages tangibles et intangibles sont ensuite qualifiés de directs ou indirects : – Les dommages directs correspondent à des dégâts matériels (destruction, endommagement) imputables à l’impact physique de l’inondation ; – Les dommages indirects correspondent aux troubles subis dans l’attente du remplacement des biens détruits. Ce sont, par exemple, les conséquences des dégâts matériels sur les activités et les échanges (perte temporaire d’exploitation d’une entreprise suite à la destruction des stocks ou de son outil de production). L’ACB permet également d’évaluer la rentabilité d’un projet dans le temps. Une fois définie la portée du projet en années, on peut comparer les bénéfices et les coûts actualisés du projet. Ainsi l’ACB est une aide à la décision au service de la prévention des inondations, elle permet de mesurer, sur la durée, l’écart entre les bénéfices attendus et les coûts de mise en œuvre de différentes mesures. Dans le cas d’une inondation, l’ACB évalue l’intérêt économique des mesures de réduction du risque d’inondation. 3) Des modèles pour l’évaluation économique des dommages à l’agriculture dus aux inondations A) Description et construction de fonctions de dommages Le groupe de travail national ACB Inondations a conçu un guide méthodologique ainsi que des fonctions de dommages nationales dans le but d’évaluer les dégâts aux activités agricoles dus aux inondations. Dans les travaux existants sur l’évaluation des dommages causés par les inondations aux activités agricoles sont développées différentes méthodes. Elles sont différentes à plusieurs niveaux : elles ne prennent pas toutes en compte les mêmes données, ne s’intéressent pas aux mêmes types de cultures et prennent en compte différents paramètres de l’aléa. De plus, toutes les études ne s’intéressent pas à la possibilité d’un nouvel ensemencement après l’épisode d’inondation ni aux travaux de remise en état au niveau de l’exploitation. La méthode d’élaboration des fonctions de dommage repose sur des entretiens avec des experts, dans le but de collecter les informations nécessaires. Il s’agit de spécialistes agricoles ayant des connaissances en matière de conséquences des inondations sur l’agriculture, et d’un expert en assurances. Une fois retenue une première version des fonctions de dommage, des réunions de groupe avec les experts sont organisées afin de les compléter et les corriger, par type de culture (grandes cultures, viticulture, arboriculture, maraîchage et prairies). A l’issue de l’étude, les paramètres à prendre en compte pour l’estimation des dommages lors d’inondations ont été identifiés comme étant : la hauteur d’eau, la durée de submersion, la vitesse du courant, la date d’occurrence, la vitesse de survenue, la charge en limons et l’apport de pollution. Le nombre de paramètres retenus est important. Parmi ces paramètres : – Les quatre premiers peuvent être des résultats de modélisation hydraulique, donc facilement intégrés aux fonctions. – Une échelle qualitative est utilisée pour la vitesse du courant (fourchettes de valeurs) car elle est difficilement estimable lors d’un épisode d’inondation. – La vitesse de survenue de l’inondation est utile pour l’estimation des pertes d’animaux (les pertes dépendant du temps à disposition pour évacuer les animaux). – L’apport de pollution par les eaux d’inondation est peu documentée ; on ne retient que rarement ce paramètre.  Pour évaluer le plus complètement possible les dommages d’un épisode d’inondation sur les exploitations agricoles, l’exploitation est divisée en quatre composantes, sur lesquelles les dommages sont quantifiés séparément : – Les bâtiments agricoles (uniquement ceux utilisés pour l’activité agricole) – Les parcelles agricoles – Les animaux d’élevage – Les personnes travaillant sur l’exploitation Le matériel est considéré comme entreposé dans les bâtiments ou disposé sur les parcelles. Les dommages totaux évalués regroupent les pertes d’activité (de récolte, d’animaux d’élevage) et les pertes de fonds (constitués par les bâtiments, le matériel, les stocks, etc.). Pour cela sont additionnés les dommages aux parcelles cultivées et ceux aux bâtiments d’exploitation, d’abord calculés séparément : – Les dommages aux bâtiments agricoles et à leur contenu sont calculés grâce au coût de remise en état (réparation ou remplacement) et de nettoyage. Les dommages aux stocks entreposés dans les bâtiments sont calculés par la valeur de rachat (ou produits non réalisés s’ils étaient destinés à être vendus). Les paramètres les plus influents dans les dégâts à ces composantes sont la hauteur d’eau (proportion de stocks perdue), la durée de submersion (infiltration ascendante de l’eau), la période d’occurrence (stocks variables au cours de l’année). – Les dommages aux parcelles sont ceux causés à la culture en cours (perte de valeur pour l’année de l’inondation et éventuellement les suivantes), au sol, aux équipements ainsi que les travaux de remise en état nécessaires. Ces dommages sont calculés grâce à la variation de valeur ajoutée, c’est-à-dire la différence entre les produits bruts élémentaires et les consommations intermédiaires pour une production. Les inondations peuvent provoquer des dégâts au matériel végétal pour certaines cultures pérennes, telles que les vignes. Des plantes pérennes peuvent être définitivement perdues en cas de vitesse de courant importante (arrachage) ou de longue durée de submersion (asphyxie racinaire). L’âge (et l’amortissement) du matériel végétal doit être connu pour ces cultures pérennes. Les dommages au matériel végétal dépendent de la date de submersion, de la vitesse du courant, de la durée de submersion et de la hauteur d’eau. → Les pertes de rendement Des fonctions ont été construites pour exprimer la baisse de rendement. Elle dépend en grande partie de : – La date de l’inondation (dégâts variable selon le stade végétatif des plantes) – La durée de submersion (risque d’asphyxie racinaire), – La hauteur d’eau (atteinte ou non des fruits/fleurs/graines déjà en place), – La vitesse du courant (arrachage) – La charge en sédiments (perturbation de la respiration foliaire). Les pertes de rendement prévues et la date d’occurrence de la submersion déterminent les charges déjà engagées dans la culture et la possibilité d’un nouvel ensemencement, et ainsi le choix de poursuite ou d’abandon de la culture. L’abandon est notamment choisi lorsque le produit potentiel de la récolte ne couvre pas les frais engendrés par la récolte. Dans ce cas il peut être possible de semer à nouveau, soit la même culture soit une autre selon la date de prise de décision. Il est à noter que le rendement est dans ce cas généralement plus bas que pour une culture normale, notamment à cause du semi plus tardif. L’inondation peut également être la cause d’une qualité moindre des produits récoltés. 5 → Le sol Le sol des parcelles peut également nécessiter des opérations de remise en état après une inondation, notamment par du travail mécanique ou des apports d’amendement. Dans cette étude, les dommages prennent en compte les coûts suivants : la main-d’œuvre, le carburant, la location d’équipement et l’achat d’amendements. Les dommages au sol dépendent de : – La vitesse du courant (érosion, dépôt de débris), – La hauteur d’eau (débris). → Les animaux d’élevage Les animaux d’élevage peuvent être affectés de différentes manières par une inondation : blessure, mort, maladie, stress, avortement… Ne sont retenus que les pertes d’animaux et les frais vétérinaires occasionnés, car les autres dégâts sont délicats à estimer (stress, baisse de production, avortements…). Les dommages sont alors constitués de la valeur de la production ou des revenus correspondant aux animaux perdus, du temps d’entrée en production de nouveaux animaux, et du coût d’achat de ces nouveaux animaux. L’évaluation des dommages sur les animaux d’élevage dépend principalement de leur localisation au moment de l’inondation (bâtiment, prairie) et de la possibilité d’évacuation ou de fuite des animaux. Il faut pour cela connaître les types d’animaux, le type d’élevage (intensif ou extensif), la catégorie d’animaux, la période de l’année, ainsi que la vitesse de survenue de l’inondation. Les fonctions de dommage donnent les dommages aux animaux d’élevage en fonction de la localisation de ceux-ci (bâtiments ou extérieur). La possibilité de déplacer les animaux avant l’inondation est modélisée par un coefficient d’évacuation, calculé par type d’élevage selon la localisation des animaux et la vitesse de survenue. Le calcul des dommages liés à la perte d’animaux nécessite de connaître la production moyenne ou le rendement par animal et par an, le prix de vente moyen de la production, le coût de rachat d’une bête et la durée nécessaire avant son entrée en production. La perte d’animaux va dépendre de plusieurs caractéristiques de l’aléa : – La hauteur d’eau (possibilité de noyade selon la hauteur des animaux), – La vitesse de courant (qui peut les entraîner), – La vitesse de survenue (intervient dans le coefficient d’évacuation). → Le matériel Les dommages subis par le matériel correspondent au coût de réparation ou de remplacement de ce matériel. Les fonctions de dommage au matériel ne sont pas achevées dans l’étude du groupe ACB Inondations. Néanmoins, elle indique que l’endommagement du matériel dépend de sa sensibilité (c’est-à-dire celle de ses pièces, ainsi que de la hauteur de celles-ci). La hauteur d’eau lors de la submersion est donc le principal paramètre influant sur les dommages provoqués au matériel. L’amortissement (et donc l’âge) du matériel doit également être pris en compte. Les fonctions de dommages à produire devront fournir les dommages provoqués pour un type de matériel selon la hauteur d’eau. Une partie du matériel est présent dans les parcelles : il s’agit du matériel d’irrigation, des clôtures, des palissades et des serres. Pour ce type de matériel, les dégâts provoqués par la submersion dépendent essentiellement de la hauteur d’eau et de la vitesse du courant. Les fonctions élémentaires ayant été décrites, le rapport présente la manière de construire des fonctions de dommage adaptées à un territoire. Les méthodes précédemment décrites ont été implémentées sous R (floodam, modèle regroupant les fonctions de dommage élémentaires par grande catégorie de culture). Ces fonctions de dommage produites au niveau national possèdent un certain nombre de limites dues à la variabilité territoriale. Il est préférable de redéfinir des fonctions adaptées au territoire d’étude avec les données agro-économiques de la zone concernée, les tables de correspondance entre typologies et les classes de paramètres d’aléa. Les rendements de culture et calendriers culturaux varient également selon les zones d’étude. Le prix de vente des productions est soumis à des écarts liés aux variétés cultivées et à la valorisation des produits. Il est important de se renseigner sur l’existence éventuelle de cultures locales fortement valorisées afin d’adapter le modèle le cas échéant. L’utilisation de données de superficie adaptées à la zone d’étude est recommandée (base de données de la SAA).