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Garantir les revenus dans l’Etat providence allemand

Dans la loi fondamentale (Grundgesetz, GG), l’Allemagne est qualifiée d’Etat fédéral et d’Etat providence régi par le principe de la primauté du droit (art. 20 et 28). La Cour constitutionnelle fédérale et la Cour de justice fédérale ont statué que le principe de l’Etat providence commande que l’Etat veille à la justice sociale sur la base du respect de la dignité humaine et du principe de l’Etat de droit. Cet objet de l’Etat est réalisé en grande partie par un mélange de systèmes d’assurance sociale qui, en tant que piliers centraux du système, caractérisent l’Etat providence allemand: le bien-être, les pensions et l’assurance sociale (Lampert et Althammer, 2004). Depuis 2003, l’Allemagne envisage également d’appliquer un quatrième système de garantie: l’assurance citoyenne (Bürgerversicherung), qui existe déjà depuis longtemps chez bon nombre de ses voisins européens, notamment la Suisse et les Pays-Bas. Une forme embryonnaire de ce type d’approche existait dans l’ex-République démocratique allemande (Opielka, 2004). Après l’unification allemande en 1990, seul le système ouest-allemand a été conservé (voir un aperçu au tableau 1).
Le bien-être consiste avant tout en aides de l’Etat providence en cas de risque de pauvreté. Jusqu’au 31 décembre 2004, c’est le système d’aide sociale, régi par la loi fédérale sur l’aide sociale (Bundessozialhilfegesetz, BSHG), qui était compétent en la matière. Cette loi a été remplacée le 1 er janvier 2005 par le Code social II (Sozialgesetzbuch, SGB) et par le Code social XII. Le système de bien-être présente les principales caractéristiques suivantes: l’orientation vers les besoins; le financement par l’impôt; la subsidiarité par rapport aux autres éléments de fortune, de revenu et de moyens de subsistance; une certaine obligation de remboursement; et, au titre du Code social II, une série de sanctions liées à l’obligation pour les personnes de rechercher un emploi rémunéré.
Le principe des pensions implique le versement d’une indemnisation financée par l’impôt pour certains sacrifices consentis pour l’Etat. Il concerne principalement les victimes de guerre au titre de la Loi fédérale sur les pensions des victimes de guerre (Bundesversorgungsgesetz, BVG, et législation complémentaire). Mais il s’applique aussi à des statuts sociaux que l’Etat juge particulièrement importants, notamment celui des fonctionnaires, même si les prestations familiales, principales allocations de la politique familiale, relèvent également de ce principe, tout comme les sub-ventions à la formation (Opielka, 2004). Ces droits à prestations ne sont pas subordonnés au paiement de cotisations. Parfois, le principe des pensions est subdivisé en indemnisation et en mesure d’incitation. Toutefois, ce n’est pas cette subdivision qui est retenue ici. L’essentiel est ce que les principes ont en commun sous l’angle sociologique, à savoir de sauvegarder des statuts définis par la politique.
Le principe de l’assurance sociale couvre essentiellement les risques classiques tout au long de la vie. Les droits aux prestations sont basés avant tout sur l’emploi salarié et les prestations se présentent principalement sous la forme de prestations en espèces. Ces dernières ont pour fonction de remplacer le salaire (retraites, prestations de maladie, prestations de chômage) et de garantir ainsi le maintien du niveau de vie antérieur. Le principe de l’assurance sociale, qui remonte à Bismarck et à ses lois sociales, fait figure de réalisation propre à l’Allemagne. Il est caractérisé par des cotisations liées au salaire, par le financement à parts égales par les employeurs et les travailleurs, et par l’équivalence entre les cotisations et les prestations (Lampert et Althammer, 2004).Le principe de l’assurance citoyenne, en tant qu’extension égalitaire à tous les citoyens de l’assurance sociale centrée sur le travail salarié, est un ajout récent au débat sur la réforme en Allemagne. Il a été examiné pour la première fois comme substitut au financement de l’assurance maladie basée sur le salaire. C’était en 2003, dans le rapport de la Commission sur le financement durable des systèmes de sécurité sociale, également connue sous le nom de «Commission Rürup», du nom de son président (ministère fédéral de la Santé et de la Sécurité sociale, 2003).
Introduit sous une forme embryonnaire, ce principe n’a pas été perçu par le public comme une extension du système aux prestations de l’assurance dépendance créée en 1996. Cette dernière prévoyait des prestations identiques pour les assurés obligatoires et les assurés à un régime privé, nonobstant les cotisations différentes (proportionnelles au revenu pour les assurés obligatoires, fixes pour les assurés privés). Le principe proposé de l’assurance citoyenne, lui, est fondé principalement sur les régimes correspondants dans l’assurance vieillesse et survivants en Suisse, y compris pour les différentes branches de la sécurité de revenu (Opielka, 2005; Strengmann-Kuhn, 2007). Les régimes d’assurance citoyenne sont généralement financés par des cotisations quasi fiscales, également appelées impôt social.
Le tableau 1 illustre de manière comparative les quatre principes essentiels de la politique sociale allemande. Il montre également comment un revenu minimum est ou peut être garanti dans le cadre de ces quatre principes. Le principe du bien-être prévoit à cet effet l’aide sociale. Dans le cadre de l’assurance sociale, ce rôle est rempli depuis 2003 par la garantie du revenu de base (sous conditions de revenu) au titre de l’assurance retraite obligatoire. Depuis 2005, il l’est au titre de l’assurance chômage (allocation de chômage II/«Hartz IV»). Dans le cadre du principe des pensions, un revenu général de base serait possible, par exemple sous la forme d’un dividende social ou d’un impôt négatif sur le revenu. Enfin, il serait aussi concevable de constituer une assurance citoyenne sous la forme d’un revenu de base garanti.

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