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Extrait du cours de comptabilité publique la comptabilité des organismes publics
Introduction
C’est une matière du droit qui correspond aux rapports de ceux qui gouvernent et des gouvernés (Montesquieu). C’est une branche des finances publiques qui se regroupent en deux catégories :
-Les autorisations budgétaires : les autorités publiques doivent être autorisées à réaliser des opérations budgétaires. Le droit budgétaire est le droit des opérations budgétaire.
-L’exécution budgétaire : le droit financier public pose les conditions dans lesquelles les autorités publiques doivent effectuer leurs opérations, des règles strictes pour éviter le gaspillage.
Le droit de la comptabilité publique est le droit de l’exécution budgétaire.
Titre I Définition de la comptabilité publique
La comptabilité publique regroupe l’ensemble des règles juridiques et techniques qui s’appliquent à l’exécution et au contrôle des opérations financières des organismes publics.
La comptabilité publique est la comptabilité des organismes publics et se distingue de la comptabilité privée.
Chapitre I La comptabilité publique, la comptabilité des organismes publics
L’art 1 du décret du 29 décembre 1962, portant règlement général de la comptabilité publique, répertorie les différents organes publics.
La comptabilité publique est la comptabilité de l’Etat et des organismes interétatiques.
I/ La comptabilité s’applique de plein droit aux organisations publiques
1 : La comptabilité publique s’applique de plein droit à L’Etat et aux organismes publics interétatiques
Toutes les opérations financières de l’Etat sont soumises aux règles de la comptabilité publique. Il s’agit des opérations budgétaires (dépenses et recettes), les opérations de trésorerie, la gestion du domaine public et privé, les SPIC de l’Etat. Ces derniers sont, dans leurs rapports avec les personnes privées, soumis aux règles de droit privé mais dans le cadre public ils sont soumis aux règles de la comptabilité publique, dans toutefois des conditions adaptées par des instructions comptables (dont la M9.5).
Les règles de la comptabilité publique trouvent une certaine application en droit international mais elles sont élaborées et se développent au sein d’organisations qui reçoivent des participations.
Elles se développent en droit européen au sein du Conseil de l’Europe : son règlement financier met en place des règles constituant une ébauche d’un droit budgétaire qui détermine les conditions dans lesquelles le comité des ministres élabore le budget ainsi que les règles d’exécution.
Le droit de la comptabilité publique se développe également en droit communautaire : ainsi le règlement financier de l’UE emprunte beaucoup au système français, comme la distinction entre les crédits d’engagement et de paiement, le principe d’annualité, les ordonnateurs de dépenses, les contrôleurs financiers et le comptable, le traité de Maastricht a institué la Cour des comptes européennes.
Cette dernière a été érigée en institution, mais ce n’est pas un juge et n’a pas de pouvoir de sanction. C’est toutefois un organe de contrôle très efficace.
En parallèle le droit communautaire joue un rôle de plus en plus important dans l’exécution des budgets nationaux : le traité de Maastricht donne un pouvoir de recommandation au Conseil, le Pacte de stabilité et de croissance (Dublin de 1996 à 1999) soumet l’exécution des budgets nationaux à un cadre contraignant. Il prévoit notamment une stricte exécution budgétaire et financière avec un système de sanction.
Le sommet de Bruxelles du 29 mars 2005 en a assoupli les règles, qui sont donc plus respectées par les Etats membres : il prévoit par exemple qu’en cas de circonstances exceptionnelles et temporaires des dispenses seront possibles. Il y a également un allongement du délai de règlement des déficits et des facteurs pertinents (comme le coût de réunification de l’Allemagne) peuvent permettre de dépasser les critères du pacte de stabilité.
2 : Les organismes publics secondaires
On fait référence ici à la décentralisation, une évolution profonde car l’Etat décharge une grande partie de ses opérations financières vers les collectivités territoriales.
A/ La comptabilité publique s’applique de plein droit aux collectivités territoriales
L’art 72 de la Constitution (révision de 2003) dispose qu’il s’agit des communes, départements, régions, collectivités à statut spécial et collectivités d’Outre-mer. Les règles de la comptabilité publique s’appliquent de plein droit aux collectivités territoriales.
Par ailleurs l’art L2311-1 et suivants du Code général des collectivités territoriales dispose qu’il existe une nouvelle comptabilité départementale (décret du 21 octobre 2003).
Il y a deux principes : le principe de libre administration, de subsidiarité et d’expérimentation.
Toutes les opérations financières des collectivités territoriales sont soumises aux règles de comptabilité publique, sauf quand elles accomplissent leur mission à travers des sociétés privées.
Il y a eu une réforme UMP de la comptabilité communale (la loi du 22 juin 1974) avec la modification de l’instruction M14 en 1997, ainsi que l’art 2271-1 et suivants du CGCT modifié en 2005.
Le cadre budgétaire et comptable pour les départements est déterminé par la loi du 19 février 2003, instruction M52 et pour les régions c’est l’instruction M71.
B/ La comptabilité publique s’applique de plein droit aux organismes du secteur public
Ces organismes posent le problème de la délimitation du champ d’intervention des règles de la comptabilité publique.
Les établissements publics sont des personnes morales de droit public. Leur objectif est de mettre en œuvre une action spécifique de l’Etat ou d’une collectivité territoriale pour mieux la réaliser. C’est la décentralisation fonctionnelle ou technique. On attribue ainsi à un service public spécifique la personnalité juridique et l’autonomie financière.
Ces établissements publics sont caractérisés par une compétence spécialisée et ils se répartissent en plusieurs catégories : établissements publics nationaux, locaux, qui bénéficient ou non d’une libre administration.
La comptabilité publique s’applique aux établissements publics nationaux et locaux
Pour distinguer les deux, il faut se reporter à la collectivité de rattachement : Etat (nationaux) et collectivité territoriale (locaux). Le rattachement permet de déterminer le régime public et financier des établissements : arrêt du Conseil d’Etat de 1991 Crépin. Si le rattachement n’est pas prévu, l’établissement public est un établissement public national.
Un établissement public, même s’il a une implantation locale, peut être malgré tout national, comme par exemple les universités.
En principe le niveau de rattachement et le domaine de compétence coïncident : arrêt du Conseil d’Etat de 1964 ville d’Aix de Provence, dans lequel il est considéré que les facultés ne sont pas limitées à une circonscription locale déterminée.
Certains établissements publics ont une implantation locale et une compétence locale, mais l’aménagement de villes nouvelles est un établissement public national. Par exemple le Code rural pour les établissements publics agricoles, les règles changent selon que l’établissement public est local ou national.
La comptabilité publique à tous les établissements publics qu’ils bénéficient ou non du principe de libre administration.
La comptabilité publique s’applique aux établissements publics transparents, de simples démembrements de l’administration, qui n’ont pas de libre administration : les membres sont des représentants de l’Etat, comme la CADS créée en 1996 (caisse d’amortissement de la dette sociale) qui perçoit un impôt.
La comptabilité publique s’applique aussi aux établissements publics qui bénéficient du principe de libre administration : ce sont les établissements publics territoriaux, de coopération intercommunale, interrégionaux (communauté de communes, communauté urbaine, syndicat de commune, coopération interrégionales et communales).
La libre administration s’applique aussi aux établissements publics corporatifs : ils sont auto organisateurs des intérêts économiques et sociaux de leurs membres. Par exemple, pour les viticulteurs, c’est l’INAOL, des chambres d’agricultures qui sont soumises au régime de droit commun des établissements publics nationaux.
Les chambres du commerce et de l’industrie ou des métiers échappent aux règles de la comptabilité publique. Elles sont dotées d’une trésorerie et soustraites à la juridiction du juge des comptes, mais sont soumises au contrôle administratif de la Cour des comptes et leurs règles comptables sont très proches des règles de comptabilité publique.
Les grands établissements publics culturels, à caractère scientifique et technologiques ou à caractère scientifique culturel et professionnel (facultés) sont soumis aux règles de la comptabilité publique.
II/ La comptabilité publique s’appliquent aux satellites des organismes publics
1 : Les établissements d’utilité publique
Ce sont des associations ou des fondations. Les associations sont des personnes privées soumises au droit privé, elles sont soustraites aux règles de la comptabilité publique sauf si des textes particuliers prévoient de leur appliquer des règles de la comptabilité publique. C’est le cas pour les associations qui bénéficient de concours financier public (taxe parafiscale, subvention publique). C’est le cas aussi des organismes qui font appel public à l’épargne publique.
La loi du 7 août 1991 scandale de l’association de l’Arc) prévoit d’assujettir les associations à des règles de comptabilité publique, dont le contrôle du compte d’emploi des ressources collectées au public pour vérifier la régularité des dépenses engagées : contrôle de la Cour des comptes.
2 : Les services publics à caractère industriel et commercial
L’Etat ou les collectivités territoriales peuvent exploiter des SPIC de différentes manières.
En régie directe les règles de la comptabilité publique s’applique.
L’exploitation peut ne pas être directe, de deux manières :
-L’exploitation faite par des SPIC qui sont des personnes de droit public est soumise à la comptabilité publique dont les règles sont adaptées (art 190 à 222 du décret de 1962).
-Lorsqu’elle est faite par des sociétés nationales, dont l’Etat ou les autres organismes publics sont simplement actionnaires, ce sont des entreprises publiques qui sont contrôlées par l’Etat et sont soumises au droit privé, sauf disposition contraire : elles sont soumises au contrôle économique et financier et au contrôle de la Cour des comptes et de la chambre régionale des comptes.
Les comptes des entreprises publiques locales doivent être transmis tous les ans au préfet.
L’art 190 du décret de 1962 a défini un critère pour distinguer les EPIC des entreprises publiques : sont soumis à la comptabilité publique les organismes dotés d’un comptable public.
3 : Une organisation privée percevant des prélèvements obligatoires.
Il s’agit des organismes de sécurité sociale : les finances sociales sont des finances publiques (décision du Conseil constitutionnel du 20 janvier 1961).Leurs finances sont publiques cependant depuis l’ordonnance de 1967, cinq caisses nationales ont été instaurées (assurance maladie, vieillesse, allocations, …) et il s’agit d’organismes privés.
Les organismes nationaux de sécurité sociale qui sont des établissements publics et sont donc soumis aux règles de la comptabilité publique. Les caisses régionales et locales sont des organismes privés paritaires, mutualistes, donc soumis au droit privé.
Ces organismes ont fait l’objet d’une première réforme en 1967 (Pompidou) et d’une seconde en 1996 (Juppé).
Ils perçoivent également des prélèvements obligatoires (des cotisations, des impôts) donc ils sont soumis, pour la gestion de leurs finances à des règles très proches de la comptabilité publique, fixées par des décrets incorporés au Code de la Sécurité sociale (art 253-1 et suivants).
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