MECANISMES DE CADRAGE DES POLITIQUES DE CONSERVATION ET DE VALORISATION DE LA BIODIVERSITE POUR LE DEVELOPPEMENT LOCAL

CARACTERISATION DU CADRE DE POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT LOCAL

L’analyse des données montre qu’en raison de la multifonctionnalité des écosystèmes naturels, le manque d’intégration entre les politiques agricole, environnementale et d’investissement favorise la formation d’éléments paramétriques déterminant les comportements des populations locales de base à l’égard de l’utilisation des ressources naturelles. Il s’agit d’une distorsion entre la logique économique et la logique écologique qui est due essentiellement à un manque de système de coordination des actions entreprises. De ce manque de coordination résultent des activités trop sectorisées où les institutions en dépit de leur foisonnement tant au niveau organique que procédural, n’évoluent pas de manière cohérente entraînant leur faiblesse d’intervention ; la non rentabilité des productions agricoles due au manque d’infrastructures et d’intrants pour pouvoir intensifier et extensifier et une structuration inadéquate des systèmes de production engendrent le recours inéluctable à l’utilisation irrationnelle et incontrôlée des ressources naturelles à des fins plus rémunératrices et conduisent à de fortes dégradations de celles-ci et à leur raréfaction. Par ailleurs, d’autres espèces de plantes existent telles les plantes à fibre, les bois nobles tropicaux, les plantes médicinales, les plantes aromatiques et dont la préservation phytogénétique permettrait des opportunités da valorisation de filières industrielles à forte valeur ajoutée. 50 A cet état de fait s’ajoute le non effectivité d’une gouvernance décentralisée, devant déterminer les mécanismes d’intégration des mesures de conservation aux impératifs de valorisation de ces écosystèmes naturels. La gouvernance décentralisée est l’expression de la démarche régionale et elle constitue la matrice de mise en intégration des rapports triangulaires entre le système écologique, le système économique et le système social au niveau des Communes riveraines du Corridor. En effet, les divers types d’institutions (TURNER, 1993) [49] qui existent autour du Corridor forestier ne sont pas dans l’aptitude d’assumer des actions constitutives et régulatives, et n’arrivent pas à imprimer un processus d’interventions programmées en se laissant absorbées par des comportements spontanés. Cependant leur faiblesse réside dans le fait où la gouvernance décentralisée échoue à pouvoir les anastomoser et les coordonner selon les constats qui suivent.

Des aspects administratifs

 L’exercice de la décentralisation dans le secteur environnemental présente des caractères paramétriques expliquant l’existence de faiblesses par rapport à la dimension administrative. Le système de gouvernance intermédiaire entre l’Administration centrale et les communautés locales de base reste non effectif. Cette caractérisation se trouve justifiée dans les communes riveraines du Corridor forestier de Fandriana-Marolambo-Ambositra et montre essentiellement les faiblesses de capacités des communes par rapport à l’exercice des processus décisionnel et de planification de la gestion et d’aménagement, d’exécution, du contrôle et suivi des actions de développement local, et de planification des investissements. Sur le plan interne, les éléments suivants ont été singularisés : • la faiblesse de capacités des élus communaux, • la faiblesse de viabilité économique des projets communaux, • la faiblesse des ressources financières propres locales, • la prépondérance de la mainmise des services déconcentrés sur le plan technique, • l’insuffisance de maîtrise du concept et des mécanismes de décentralisation, • la considération erronée de la décentralisation comme une localisation ou une régionalisation du développement par le haut, • la faiblesse d’émergence des acteurs économiques locaux, • la duplication des actions, des interventions, des méthodologies et des financements en raison du manque de fiabilité du processus de décision, de participation et de planification locales. 51 Le corollaire de ces aspects internes des enjeux réside dans le défaut de mise en cohérence et de coordination entre les textes juridiques et les programmes sectoriels entraînant des interférences et des superpositions des actions. La faiblesse administrative se manifeste au niveau des capacités institutionnelles, techniques et financières de ces collectivités décentralisées communales du Corridor ; ce qui signifie qu’au lieu de créer une dynamique systémique communale, la décentralisation au niveau de ces communes n’arrive pas à contenir et localiser la gestion des dimensions référencées pour un développement local et communautaire. La manifestation flagrante est la non efficience et la non effectivité de son exercice qui s’extériorise par les phénomènes de dégradation et la secondarisation de la forêt primaire pour s’octroyer de nouvelles terres fertiles. L’insuffisance du système d’appui-conseil par les services déconcentrés réduit les collectivités communales à une situation de dépendance en matière de conception et de prise de décision de programme. Sur le plan externe, les enjeux portent essentiellement sur les rapports organiques entre les collectivités supérieures, provinces et régions, paradoxalement administrées par des délégations spéciales et des personnes non élues, agissant hiérarchiquement sur les communes gérées par des élus locaux disposant d’autonomie légale. Une telle situation est source de conflits de compétences dans la mesure où les services déconcentrés qui interviennent sous la coordination de ces représentants de l’Etat fonctionnent comme des structures exogènes aux communes en les déterminants dans leurs décisions et actions de développement. Ces éléments extérieurs aux collectivités ne font que conforter considérablement la prééminence des services déconcentrés sur ces structures décentralisées en les transformant comme des dépositaires des programmes et projets décidés à leur place. Les risques inhérents à une telle pratique de décentralisation peuvent conduire à des comportements opposés allant jusqu’à amoindrir les valeurs de ce mode de gouvernance, en donnant lieu à une situation de façade ; la centralisation occupe le dessus à travers le système déconcentré. Le maintien d’un tel système ne fait qu’entretenir la déresponsabilisation des populations et des élus locaux ; les manifestations principales sont celle de l’absence d’intériorisation des capacités institutionnelles et financières dues au défaut de réel transfert de compétences à ces collectivités. La forme de décentralisation dans sa version pratiquée actuellement porte à signifier que les instances locales élues se trouvent captées par les élites locales du système déconcentré, et dévolues 52 à verser dans une impasse institutionnelle et structurale, sans leur implication et leur participation effectives. Les ressources naturelles nécessitent une gestion viable et durable pour soutenir les impératifs de développement. Des articulations s’imposent entre les mécanismes de gouvernance décentralisée et le programme environnemental à travers la stratégie nationale de gestion durable de la biodiversité. Le système décentralisé constitue désormais la matrice institutionnelle de mise en œuvre du service public de gestion durable de la biodiversité et des écosystèmes naturels au niveau communal. Ce qui signifie que les communes constitueraient à la fois le cadre de référence, d’interactions et de dimensionnement des programmes et projets de développement local et communautaire. A propos de la gestion locale sécurisée de ces ressources naturelles renouvelables, la mise en place de programme de conservation in situ des ressources phytogénétiques forestières s’impose en impliquant de manière intégrée et holistique les collectivités et les communautés locales de base. La mise en œuvre de programme qui intègre deux ou plusieurs Communes est une opportunité au moyen des mécanismes de l’intercommunalité ou de l’interrégionalité servant de base à la mise en œuvre d’équilibre interrégional (RAMANANARIVO R, 2004). La circonscription administrative ne coïncide pas toujours avec l’espace constituant l’habitat naturel d’espèces faunistique et floristique formant des écosystèmes de représentativité biologique. A ces conflits se greffent d’autres aspects relatifs à des dimensions économiques, techniques, sociales financières et juridiques.

Des aspects institutionnels 

L’état de faits généraux pose les problèmes d’organisation et de gestion territoriale. Six principes définissent ces articulations entre l’Etat et les Collectivités territoriales décentralisées : • l’attribution à un niveau de collectivité concernée par une matière donnée tel le secteur Environnemental à la Commune la plénitude de compétence, • la subsidiarité, c’est-à-dire que la Commune constitue le cadre spatial d’exercice d’administration à ce niveau territorial, • l’autonomie financière pour la Commune dont l’exercice de pouvoir fiscal local, 53 • la compensation des transferts de compétences par l’attribution des ressources correspondantes ainsi que les transferts des moyens humains et matériels affectés à l’exercice de ces compétences, • la progressivité de la mutation administrative allant de l’Administration centrale vers la collectivité concernée dont la Commune, • l’équilibre entre la déconcentration et la décentralisation se traduisant par la mise en cohérence des services déconcentrés représentant l’Etat avec les élus communaux administrant la Commune. Par rapport à ces principes sur la décentralisation, les contraintes suivantes sont notées et méritent d’être soulignées pour le cas du Corridor forestier : • la non applicabilité de certaines dispositions juridiques de base de l’article 50 de la loi 94.007 sur les pouvoirs et compétences des collectivités selon que le Bureau exécutif se doit d’être composé de responsables des services publics créés et devant être financés par la collectivité concernée ou mis à disposition par l’Etat notamment pour raison d’incapacité technique et financière des structures décentralisées, • le chevauchement ou l’empiètement sur les autorités décentralisées des services déconcentrés, qui se caractérise par des conflits de compétences dans l’exercice des fonctions administratives, financières et techniques faisant prévaloir les représentants de l’Etat, • la forte dépendance des communes des dotations de l’Etat amoindrissant leur capacité institutionnelle dans les processus décisionnels, • l’identification, la priorisation, la décision, l’exécution, le contrôle de programmes et de projets relevant de l’Administration centrale à travers ses services en régie ou les organismes d’exécution sous sa tutelle vouant les collectivités notamment les communes au stade de bénéficiaires, • les collectivités locales n’ayant pas la capacité institutionnelle de négociation et de s’ériger en interlocuteur face à l’Etat ni à d’autres. En un sens, le fond du problème institutionnel se traduit par le fait que la majeure proportion des actions de développement au niveau des collectivités décentralisées émane des départements sectoriels de l’Etat, et est administrée par leurs services déconcentrés ou par des agences d’exécution ou des représentations locales des projets. Ce qui indique que la décentralisation institutionnelle est loin d’être effective dans la mesure où la détermination de ces actions échappe aux élus locaux et marginalise les populations locales en les vouant à un état d’irresponsabilité. La pratique des cultures extensives, itinérantes par le tavy en est une illustration dans cette écorégion. Parallèlement au processus de décentralisation, la déconcentration maintenue et devant appuyer les collectivités locales n’intériorise pas son rôle de structure d’appui-conseil ; les rapports hiérarchiques de type bureaucratique appelé la légitimité légal-rationnel (WEBER, 1967), c’est-à-dire de l’acceptation des pouvoirs des instances dirigeantes à tous les niveaux qui continue d’occuper les modes de gestion des affaires publiques auxquels n’est pas épargné la gouvernance des ressources naturelles. Ainsi, les programmes ou projets exécutés en régie affaiblissent les structures décentralisées dont les communes pour le renforcement de leur compétence en matière de mise en œuvre de programme de développement communautaire et de gestion sécurisée des ressources naturelles.

Des aspects techniques

 Dans cette considération, il s’agit de la prise en compte de la question de maîtrise d’ouvrage et de celle de gestion de service public par les communes. Etant donné que la décentralisation consiste en de transferts de compétences techniques et financières, elle requiert une capacité de gestion et d’exploitation des systèmes, et ce, à travers une compétence d’exercice de la planification de la gestion locale des ressources naturelles. En matière de maîtrise d’ouvrage, les communes n’ont pas la capacité requise en dépit des impératifs de transfert de compétences à leur bénéfice. Cette maîtrise d’ouvrage reste globalement en régie directe ou exécutée et gérée par les services déconcentrés et/ou des organismes sous tutelle des ministères. Cela explique entre autres la non applicabilité des principes de subsidiarité, d’autonomie administrative et financière, de compensation des compétences transférées et d’articulation entre système déconcentré et système décentralisé qui se doivent de soutenir et d’appuyer le développement local ou régional des collectivités qui en auraient la charge. En effet, les programmes et les projets en matière environnementale se trouvent généralement initiés par l’Etat et ses partenaires extérieurs. L’implantation régionale de ces programmes dont ceux entrant dans la constitution d’une aire protégée du Corridor relève de l’Administration centrale. Une telle situation illustre pour le secteur la prépondérance de la déconcentration tant dans le processus décisionnel que dans la maîtrise d’ouvrage et la gestion de ces programmes relatifs au développement local des Communes périphériques de ce Corridor forestier.