Aspects économiques et comptables des investissements dans les PPP

SPÉCIFICITÉS DES FONDEMENTS ÉCONOMIQUES DES PPP

L’antériorité de certains travaux sur ces sujets (France, Royaume-Uni, grands projets internationaux,…) donne des bases solides pour approcher et préciser la nature économique des PPP contractuels et, par là, leur définition et les cadres juridiques de leur mise en œuvre.
Aujourd’hui, le sujet traité par le groupe présente des aspects multiformes et méconnus tels que certaines organisations ou institutions se sont accommodées de définitions des PPP qui ne permettent pas d’en comprendre le sens économique et qui en donnent une vue tronquée. Les définitions engendrent des doctrines et conduisent à des cadres juridiques partiellement stérilisant des possibilités offertes par ce type de contrats, ces vues « déformantes » existent à tous les niveaux, national, communautaire, organismes internationaux. Le manque de discernement sur le rôle économique des PPP contractuels amène les normalisateurs à les encadrer par des règles trop rigides, analogues à celles applicables à d’autres contrats publics. La variété des situations rencontrées dans l’usage de ces contrats met en effet en évidence que, s’il existe un continuum de solutions entre, d’un côté, le simple achat public de biens – travaux , fournitures, services – et, à l’autre extrémité, la forme la plus déléguée de l’exploitation de services publics, il n’est pas possible de traiter de la même façon, d’une part, le choix d’un bien au travers d’un contrat complet fondé sur des moyens définis, d’autre part, le choix d’un opérateur au travers d’un contrat incomplet dit de résultats fondé sur le libre choix de moyens en tout ou partie non définis et/ou évolutifs. Il ne faut pas s’étonner que, dans ces conditions, le traitement comptable des PPP connaisse des hésitations, amplifiées par les imprécisions des définitions et par l’inadaptation pas toujours involontaire des qualifications. Il est, en effet, souvent plus simple de rattacher le cadre PPP, procédural et contractuel, à des règles préétablies qu’il s’agisse de la nature des missions ou des règles de sélection des opérateurs ou d’adaptation des contrats.

La France, berceau des PPP contractuels avec trois familles de contrats

La France a mis en œuvre depuis des décennies des contrats globaux avec financement appartenant à ce qui est qualifié aujourd’hui de PPP contractuels au sens communautaire. Ces contrats se divisent en trois grandes catégories, fruit d’une longue évolution historique. Ces contrats à définition implicite sont :
– les délégations de service public (DSP), au sein desquelles sont rangées principalement les concessions (au sens du droit français), les affermages et les régies intéressées. Les DSP trouvent leur origine dans les premières concessions organisées sous l’Ancien Régime (canaux, ouvrages,…) dont l’usage s’est fortement amplifié au XIXème siècle après l’instauration de la liberté de commerce et d’industrie par la Révolution française.

L’Union européenne, nouveau cadre harmonisateur avec deux familles de contrat : les concessions et les marchés publics

Dès les années 90, l’Union européenne s’est attachée à préciser progressivement le régime applicable aux concessions de travaux ou de services en parallèle de sa législation sur les marchés publics. Cette évolution s’est avérée d’emblée difficile en raison des spécificités nationales attachées à ces contrats. Dès l’origine, la Commission européenne a retenu le vocable de « concessions » dans le sens large donné en France (et dans les pays de droit continental ayant très tôt adopté cette définition), avant que la notion de « délégation de service public » ne devienne la dénomination générique en France, aussi bien pour les concessions de services que pour les concessions de travaux comprenant l’exploitation ultérieure des ouvrages. En 2004, les règles relatives aux marchés et aux concessions de travaux ont été actualisées en intégrant une définition des contrats publics que sont les concessions, rattachée à celle des marchés publics. Ce rapprochement visant un objectif d’unification ne favorise toutefois pas le bon traitement des spécificités des concessions. Mettant les concepteurs de la réglementation relative aux concessions dans la situation d’avoir à prouver les spécificités de ces dernières pour justifier de la mise en place de dispositions particulières il peut constituer, en pratique, un frein au développement de ces contrats. Il s’avère donc aujourd’hui que les Etats membres ne sont pas assez moteurs pour clarifier la situation des concessions en droit communautaire, non seulement parce que la facilité, pour des Etats qui ne connaissent pas la doctrine et ne pratiquent pas les concessions, est de les assimiler à des marchés publics mais aussi parce que certains acteurs des concessions se sont accommodés des risques juridiques actuels pour préserver une liberté contractuelle et procédurale dont la cohérence avec le respect des principes du Traité n’est pas toujours totale (attribution sans mise en compétition principalement).Depuis la communication de Manuel Barroso de novembre 2009 sur les PPP6, le commissaire européen Michel Barnier, avec les services de la DG Market and Services de la Commission européenne en charge de ces questions, a annoncé officiellement l’adoption en 2011 par la Commission européenne d’une initiative législative sur les concessions de services.