Approches théoriques sur l’administration publique

Nouvelle gestion publique ou nouveau management public

Au début des années 1980, de nombreux pays ont du faire face à une crise financière caractérisée par un important déficit public et un endettement élevé. Dans ce contexte, pour mieux répondre aux attentes et exigences des citoyens (qui sont aussi, selon les cas, des usagers, des contribuables, des bénéficiaires et des électeurs) et dans le but d’encadrer, de rationaliser voire de réduire les coûts, des solutions ont été envisagées en terme de management.
Ainsi, des méthodes de management traditionnellement employées dans le secteur privé se sont peu à peu répandues dans la sphère publique , constituant le courant du Nouveau Management Public (NMP) également appelé Nouvelle Gestion Publique (NGP). Ce processus a touché, de manière plus ou moins importante et sous des formes diverses, l’ensemble des pays de l’OCDE et de multiples pays en développement .

Les avantages du NMP

De nombreux avantages naissent de la mise en place du NMP. Tout d’abord, le NMP permet de perfectionner et de moderniser l’action publique, souvent jugée comme contreproductive, en introduisant en son sein des plans de rationalité managériale. À ce stade, il convient d’aborder brièvement les spécificités d’un secteur public fréquemment diabolisé par rapport au secteur privé. Comme dans le secteur privé, le secteur public produit des biens et des services, gère un budget, une trésorerie, son personnel et poursuit des objectifs.
Cependant, les objectifs diffèrent. Dans le secteur public, l’objectif est la satisfaction de l’intérêt général alors que dans le secteur privé, il s’agit de la rentabilité et du profit. Des différences existent également au niveau des ressources humaines.
En effet, dans le secteur public, la sécurité de l’emploi est généralisée avec le statut de la fonction publique, symbole de neutralité et d’égalité des chances, tandis que dans le secteur privé, la non protection de l’emploi est une réalité (par contre, les rémunérations tiennent mieux compte de l’implication personnelle). D’autres spécificités existent en matière de législation, de moyens, de localisation, etc. Le fait que les responsables publics soient élus ou désignés a également une incidence.
Le secteur public se révèle donc essentiellement fondé sur une rationalité juridique alors que le secteur privé est plutôt basé sur une rationalité managériale (Chevalier et Lochak, 1982). Le NMP tend alors à substituer ce dernier type de rationalité à la rationalité juridique classique. Ainsi, l’adoption du NMP peut participer à améliorer l’image, parfois ternie, du secteur public.
Autre aspect, l’étalonnage (benchmarking) et la compétition, d’une part entre structures publiques (via des indicateurs de performance), d’autre part entre structures publiques et structures privées (dans le cadre d’appels d’offre) pour la mise en oeuvre des politiques publiques est susceptible de créer une émulation profitable à l’ensemble des usagers et des contribuables. La concurrence est, dans ce sens, un gage d’efficacité. La délégation opérationnelle de services à des agences autorise un gain de transparence, de clarté et la réduction de l’asymétrie d’information entre politiciens et administratifs (Varone, 1998). Les besoins sont alors mieux cernés et le contrôle des actions entreprises plus fiable.
Par ailleurs, l’introduction du NMP a permis d’éviter de nombreux gaspillages et de réaliser des économies substantielles. C’est le cas en Australie, sans que cela ait d’incidences sur la qualité des services offerts (Domberger et Hall, 1996). En Nouvelle Zélande, selon l’ancien ministre de l’industrie Mac Tigue (2005), les effectifs de l’administration on été réduits de 66%, la part de l’État dans le PNB est passée de 44% à 27% tout en permettant une augmentation de la productivité. Les excédents budgétaires ont permis de réduire la dette publique de 63% à 17% du PNB et de réduire les taux d’imposition sur le revenu. Cette réduction a entraîné des recettes supplémentaires de 20%. Selon Burnham (2000), au Royaume-Uni, le NMP a permis une réduction des coûts, une hausse de la qualité des services, une meilleure productivité et une forte diminution du nombre de fonctionnaires (moins 34% depuis 1979), etc.
Enfin, il serait erroné de croire que l’ensemble des fonctionnaires est opposé à toute introduction du NMP. Ainsi, en France, 59% des salariés du secteur public estiment urgente une réforme du fonctionnement de l’État et du service public. C’est notamment le cas chez les jeunes (moins de trois ans d’ancienneté), souvent surqualifiés et désireux d’autonomie, avec un taux qui dépasse les 70%. Les changements doivent avoir pour but :
– De mieux répondre aux exigences des usagers (95%) ;
– De rendre le travail des agents plus intéressant (89%) ;
– De s’adapter aux évolutions technologiques (87%) ;
– D’améliorer la situation des fonctionnaires (83%).
Par ailleurs, une grande majorité d’entre eux est favorable à la mobilité entre fonctions publiques, à l’élargissement des horaires d’ouverture, à l’instauration d’un service minimum, à la rémunération au mérite et à une culture du résultat. Des blocages apparaissent lorsqu’il s’agit de transférer des missions de l’État aux collectivités locales ou au secteur privé.
De manière générale, les opinions publiques sont favorables aux transformations du secteur public. Les réformes ont été plutôt bien accueillies notamment lorsque les pays traversaient une situation délicate. Si certains mouvements de grève ont été importants au début du processus au Royaume-Uni et en Nouvelle-Zélande, les choses se sont depuis grandement apaisées. La barrière idéologique que l’on pourrait opposer a u NMP, son côté néo- libéral rejetant l’État, n’est pas totalement fondée. Ainsi par exemple, les agences ne traduisent pas à un démantèlement de l’État puisqu’elles ne disposent pas d’une personnalité morale propre. Par ailleurs, la mise en concurrence entre les secteurs public et privé dans les appels d’offre se solde souvent par l’obtention des marchés par le secteur public. Enfin, le NMP n’est pas synonyme de privatisation, même si cette dernière est parfois appliquée en son nom, il ne s’agit pas d’une obligation. Sondage TNS-Sofres pour Performance Consulting réalisé en 2005 sur un échantillon de 1500 salariés du secteur public (par questionnaire papier auto-administré, taux de réponse : 65%) .
Nous avons vu dans cette première partie les fondements et les avantages provenant de l’introduction du NMP dans le secteur public, nous allons maintenant évoquer les limites opposables à ce changement de paradigme en termes de pertinence et d’efficacité.

Les dysfonctionnements du NMP

La mise en place du NMP a suscité de multiples résistances individuelles ou collectives. Tout d’abord, car les fonctionnaires perçoivent des risques sur leur rémunération (évolution moins favorable, disparition des garantis, etc.) ; sur leur reconnaissance (peur de ne plus être à la hauteur en raison d’une formation inadaptée, hausse des cadences, réduction d’effectifs, etc.) ; sur leur protection (peur du licenciement, fin de l’emploi à vie, remise en cause des avantages, crainte des inégalités de traitement, d’une réaffectation, etc.) ; et enfin sur leur autonomie (crainte d’une perte d’indépendance). Notons que les risques supposés sur la rémunération et la protection sont intimement liés à l’évaluation dont les fonctionnaires craignent l’arbitraire. Ces différentes inquiétudes expliquent pourquoi le NMP a souvent été perçu de manière frileuse et négative par certains fonctionnaires qui ne se reconnaissaient pas dans la nature de ses principes. De plus, si les fonctionnaires peuvent mettre en place une résistance face à l’introduction du NMP (via les syndicats), les décideurs ne sont pas exempts de telles pratiques. En effet, le NMP peut engendrer chez eux des difficultés, d’une part pour déléguer leur pouvoir, d’autre part pour mettre en oeuvre et gérer la mise en place du NMP. Cela peut se traduire alors par leralentissement de l’introduction du NMP, une délégation insuffisante des compétences, etc.
Au mieux, les réformes ont lieu avec un certain retard, au pire, elles se concrétisent de manière partielle. Enfin, s’agissant de la sphère politique, il convient de noter que le temps politique n’est pas celui des réformes du NMP. Si les politiciens raisonnent à court terme, a u rythme des élections, le NMP nécessite une dimension temporelle étendue pour pouvoir se pérenniser. Retenons que le NMP pousse les individus à se remettre en question, à redéfinir leurs missions et leur place dans le processus de fourniture de services publics. Les résistances rencontrées, plus ou moins actives, prennent leur source dans les représentations culturelle, politique et sociale que se font les différents acteurs à propos des finalités du secteur public.

Non respect du texte et principes de droit administratifs

Non respect du texte administratif

Au niveau de supérieur

Au niveau des supérieurs : Tout se repose sur les supérieurs alors que dans tout le ministère, il n’y a que un(01) ou deux (02) « supérieurs » qui sont stricts et sévères sur leur travail. La majorité des dénommés « supérieurs » n’ont pas d’autorité envers ses subordonnés mais se laissent tout simplement aller ainsi les règlements intérieurs (heure de travail, absence, permission,…) ne sont pas respectés. Ce manque d’autorité est appuyé justement aussi à cause du problème cité au niveau de l’infrastructure c’est-à-dire le fait de se côtoyer dans le même bureau tous les jours entraîne un aspect négatif comme un manque de considération.

Au niveau des subordonnés

Lorsqu’on parle de pouvoir hiérarchique ici, on ne se réfère pas aux ordres ou recommandation du supérieur hiérarchique, mais plutôt à son pouvoir disciplinaire.
La déontologie, l’éthique publique et la discipline constituent des facteurs déterminants de l’exécution optimale des tâches dont est investie la fonction publique. Or, les pratiques rencontrées mettent en évidence aussi bien la violation quasi-permanente de la déontologie et de l’éthique publique, que l’inefficacité du pouvoir disciplinaire. En d’autre terme, le régime disciplinaire de notre système de fonction publique est trop laxiste, malgré les sanctions et les procédures disciplinaires formulées dans les textes régissant les fonctionnaires. Ce laxisme est dû aux négligences des supérieurs hiérarchiques ; il en résulte que les fonctionnaires n’hésitent pas à violer les obligatio ns qui pèsent sur eux.
Les procédures disciplinaires ne sont engagées que très rarement, et même si elles aboutissent au prononcé de sanctions, ces dernières demeurent inappliquées et sans suivi.
Au contraire, les supérieurs hiérarchiques sont parfois tentés d’abuser de leur pouvoir. D’un côté, ces abus interviennent surtout au détriment des agents les plus démunis, c’est -à-dire ceux qui occupent des emplois subalternes, à cause de leur ignorance et de leur faible capacité de pression ou d’intervention. De l’autre côté, ces abus peuvent aussi frapper les fonctionnaires à cause des haines personnelles, de l’appartenance syndicale ou de la conviction politique. Cela constitue une véritable discrimination.
Au niveau des subordonnés : Cette absence d’autorité effectivement implique le non respect de la discipline par les subordonnés sans même que le supérieur s’en rend compte. Ainsi, le chevauchement du règlement intérieur est décidé. Prenons comme exemple le problème d’absentéisme, souvent stigmatisé, il avait en fait rarement été mesuré. On pouvait même être en droit de s’interroger sur son existence réelle : s’agissait- il d’un phénomène massif ou d’une généralisation abusive de concurrents du service public se basant sur quelques cas isolés ?
Mais les déclarations des administrés confirment que l’absentéisme affecte fortement la productivité des administrations publiques. Près de la moitié des administrés n’ont pas trouvé les fonctionnaires à leur poste au moment où ils avaient besoin d’eux. Ils ont dû revenir
plusieurs fois dans les services concernés. Le nombre de retours moyen est de trois et, pour la moitié de la population, il a fallu s’y reprendre au moins à deux fois. Pour certains, le compte est beaucoup plus lourd. On a constaté aussi que lorsque le personnel de service s’absente quelques fois, ces absences ne sont pas remplacées sinon un remplacement tardif a lieu compte tenu de la carence de discipline (heure d’entrée en bureau). Assurément, cela entraîne une désorganisation fréquente comblée par un ni veau d’engagement et de professionnalisme élevé.

Non respect des principes de droit administratif

Sur le point de vue motivation

Etant comme statut de subordonnée, ceci engage l’existence d’un supérieur hiérarchique. A savoir le pouvoir hiérarchique, le fonctionnaire est sous les ordres de son supérieur qui l’évalue tout au long des années de travail. Cette dite évaluation dépend alors de toutes perspectives de promotion de grade souvent définie par le degré d’ancienneté. Par ailleurs, cette promotion est encore entre les mains du supérieur et dès fois n’est pas automatiquement délivrée au sujet qui la mérite tout simplement à cause d’une préférence ou de discrimination (politique, raciale, …)

Sur le point de vue recrutement

Parallèlement aux sources de dysfonctionnement qui viennent d’être soulignées, l’évolution du mode de recrutement dans la fonction publique sur une longue période constitue également un indicateur qui mérite d’être relevé pour tenter d’étayer l’impression de délitement progressif du fonctionnement de l’administration. En même temps que les flux d’embauche se tarissaient, les moyens d’intégrer l’administration devenaient de plus en plus liés au capital social du candidat. Le recrutement est ainsi basé sur le népotisme sans se soucier de la qualité des résultats attendus. A part ça, l’existence des fonctionnaires fantômes qui se définit comme des employés ayant le titre de fonctionnaire, mais qui ne sont jamais perçus au bureau mais qui malgré ça sont rémunérés comme tout le monde et bénéficient de tous les droits des fonctionnaires.
Ce phénomène caractérise aussi l’existence du sous emploi. Paradoxalement, les fonctionnaires sont tous autant victimes des dysfonctionnements de l’administration publique que l’ensemble des administrés

Sur le point de vue corruption

La corruption gangrène tous les rouages de l’administration. Aucune approche réformatrice, visant la moralisation du service public, ne peut être initiée et mise en œuvre d’une ma nière efficiente en dehors d’un constat réel et objectif du phénomène de la corruption, de sa dimension, ses causes et ses retombées néfastes à plusieurs degrés. Le traitement des aspects de la corruption dans le service public ne peut, en effet, être envisagé qu’en diagnostiquant les divers dysfonctionnements et mauvais comportements largement répandus, qui préoccupant tant les citoyens, lesquels de plus en plus enclins à stigmatiser l’administration.
Il serait, par conséquent, édifiant d’identifier les causes de l’enracinement de la propagation, à grande échelle, de cette forme de déviation et évaluer son impact dans divers domaines.
La corruption, phénomène enraciné dans l’histoire de l’humanité a généré diverses formes de comportements déviants que le législateur a essayé de cerner et de comprimer dans l’arsenal répressif approprié à leurs degrés de gravité.

Présentation générale des organes de contrôle

Définition de mot « contrôle »dans l’administration

Dans le jargon habituel, les gens confondent très souvent les termes Audit, Inspection et contrôle. Toutefois ces termes sont complémentaires et une même entité peut recevoir en même temps un audit, une inspection et un contrôle. D’abord on va faire une analyse sur ces trois termes.

Audit

Le mot « audit » tire son origine du latin : « audire » qui veut dire « écouter ». Son utilisation remonte au début du XXe siècle par les Anglo-Saxons dans la gestion.
L’audit c’est la procédure de contrôle de la comptabilité et de la gestion d’une entreprise et d’une administration.
Les professionnels ont donné une définition générale qui peut s’appliquer à l’ensemble de variété possible de l’audit : « l’audit est l’examen professionnel d’une information, en vue d’exprimer sur cette information une opinion responsable et indépendante, par référence à un critère de qualité ; cette opinion doit accroître l’utilité de l’information »
De cette définition on tire les enseignements suivants :
– L’audit est un examen professionnel : en effet l’auditeur utilise une méthode de travail (une démarche) et met en œuvre des techniques et des outils (techniques d’audit et supp orts de = travail) ;
– L’audit porte sur des informations : la notion d’information doit être prise dans un sens très large (informations historiques ou prévisionnelles, quantitatives ou qualitatives) ;
– L’expression d’une opinion responsable et indépendante : l’opinion de l’auditeur est une opinion responsable car elle engage sa responsabilité. L’opinion de l’auditeur est également indépendante tant à l’égard de l’émetteur de l’information qu’à l’égard des récepteurs ;
– La référence à un critère de qualité : l’expression d’une opinion implique toujours la référence à un critère de qualité connu et accepté de tous.
Il y a plusieurs types d’audit : audit financier, audit opérationnel, audit logistique, audit marketing, audi t social, audit fiscal, audit informatique…. Le domaine le plus connu est l’audit comptable et financier, à savoir l’examen de la validité des états financiers émis par une entreprise ou un service. L’audit financier est l’examen auquel procède un professionnel compétent et indépendant, en vue d’exprimer une opinion motivée sur la régularité, la sincérité et l’image fidèle des états financiers d’une entité juridique.
Il y a deux formes d’audit dont l’audit interne et l’audit externe.

Audit Interne

Selon l’IFACI (Institut Français de l’Audit et du Contrôle Internes), « l’audit interne est une activité indépendante et objective qui donne à une organisation une assurance sur le degré de maîtrise de ses opérations, lui apporte ses conseils pour les améliorer, et contribue à créer de la valeur ajoutée.

Audit externe

L’audit externe a pour objectif d’exprimer une opinion motivée sur la régularité la sincérité et l’image fidèle des comptes annuels préparés par les entreprises à l’attention de leurs actionnaires et des tiers.

contrôle administratif

Quand on parle de contrôle administratif, ce n’est pas un pur contrôle d’organisation mais ça concerne aussi le finance. Le contrôle administratif englobe l’IGE et le CF. Art 59 LOLF : «pour exercer le pouvoir de contrôle général qu’il tient de la constitution, le Président de la République dispose de l’IGE et du CF qui lui sont directement rattachés et dont les modalités d’organisation et de fonctionnement sont fixées par voie législative ou ordonnateurs et comptables publics et les autres corps ou organisme d’inspection. »
Dans cette section on parle seulement du CF car le prochain chapitre est consacré au cas de l’IGE.
Le CF est constitué par une Direction Générale, des Délégations Centrales et Régionales ainsi que des Postes de Contrôle, est chargé de faire assurer la bonne gestion des finances publiques par un système de contrôle a priori. Il a pour rôle essentiel de sauvegarder les intérêts du Trésor Public et les droits des personnes, et de veiller à l’application des lois et règlements

Organisation

Le contrôle financier est sous tutelle du ministère des Finances et du budget, il n’est pas dans le ministère mais sous autorité de la présidence de la République. Le contrôle financier est un contrôle de moralité. Sa direction générale se trouve à Antananarivo, et cette direction est composée de trois délégations qui sont: la délégation centrale, la délégation régionale et les postes de contrôle.
Le Directeur Général est chargé de l’animation, de l’orientation et de la coordination des différentes directions et services du contrôle financier en vue d’en assurer le bon fonctionnement ainsi que l’uniformité de vue de doctrine dans l’exercice des attributions et missions de ce dernier. Le directeur général informe les chefs d’institution ou les membres du gouvernement de toute infraction passible de conseil de discipline budgétaire et financière.

Table des matières

REMERCIEMENT
LISTE DES ACRONYMES
LISTE DES FIGURES ET TABLEAUX
INTRODUCTION
PREMIERE PARTIE : CONCEPTS SUR L’ADMINISTRATION PUBLIQUE
Chapitre 1 : Approches théoriques sur l’administration publique
Section 1 : Définitions selon quelques auteurs
Section 2 : Caractéristiques de l’administration publique
Section 3 : Place de l’individu dans la théorie de l’AP
Section 4 : Limite des principes wébériennes et fayoliennes
Chapitre 2 : nouvelle gestion publique ou nouveau management public
Section 1 : Les fondements et le développement du NMP
Section 2 : Les avantages du NMP
Section 3 : Les limites du NMP
Section 4 : Les dysfonctionnements du NMP
Chapitre 3: Dysfonctionnement administrative
Section 1 : La découverte des dysfonctionnements administratifs
Section 2 : Une administration désorganisée
Section 3 Non respect du texte et principes de droit administratifs
Section 4 : Contraintes statutaires des agents publics
PARTIE II : ANALYSE DE LA REALITE RENCONTREE PAR LES ORGANES DE CONTROLE A MADAGASCAR
Chapitre I : Présentation générale des organes de contrôle
Section 1 : Définition de mot « contrôle »dans l’administration
Section2 : Type de contrôle
Section 3 : Contrôle juridictionnel : TF (Tribunal Financier)
Section 4 : contrôle administratif
Chapitre II : La portée et compétence de l’AP, cas de l’IGE
Section 1 : Historique
Section 2 : Champ d’application de l’IGE
Section 3 : Mode d’exécution
Section 4 : Les Pouvoirs de l’IGE
Chapitre III : Problèmes et limites de l’IGE
Section 1 : Insuffisance des moyens
Section 2 : Organisation
Section 3 : Limite de pouvoir
Section 4 : Recommandations
CONCLUSION
REFERENCE BIBLIOFRAPHIQUE
TABLE DES MATIERES
ANNEXE