OMM-CLIC
Les PPP en infrastructures dans les pays en développement
Étant donné que les premières expériences en Partenariat Public-Privé se sont réalisées pendant des années dans les pays développés notamment en Grande-Bretagne, il convient de préciser tout de même que les pays en développement « constituent la principale aire géographique de recours aux partenariats public-privé ». Les partenariats publics-privés dans les pays en développement ont connu une expansion considérable et ont été appliqués sous différents modèles. L’approvisionnement en grands équipements se diffère d’un État à un autre ainsi que d’un domaine à un autre et ce en fonction du niveau de vie de la population dans un territoire donné. Ce sont en fait les citoyens les plus défavorisés ou les « pauvres » qui sont les plus en manque de fourniture de services et d’amélioration de la qualité de service dans les pays en développement.
Quelques études de cas de partenariats public-privé en infrastructures dans des pays en développement fournissent des informations supplémentaires sur des questions touchant des secteurs spécifiques et montrent les mécanismes de mise en œuvre du contrat.
Le projet a été évalué par le ministère de la Santé et du Développement Social à Limpopo en 2008. Limpopo est une province de l’Afrique du Sud créée en 1994. Elle est située dans l’extrême nord-est du pays. Elle compte près de 5 404 868 habitants en 2011 et 5,8 millions en 2016 (estimation). Le Congrès national africain dirige la province depuis 1994. La province de Limpopo est divisée en cinq districts municipaux et 22 municipalités : District du Capricorn, District de Mopani, District de Sekhukhune, District de Vhembe, District de Waterberg. Une ville située à mi-hauteur du Parc national Kruger dans la province de Limpopo en Afrique du Sud ; située dans le district de Mopani. La commune compte 13 108 résidents dont 56,39 % issus de la communauté blanche d’Afrique du Sud. Les communautés bantouphones représentent 39,75 % des résidents. Ce village fut fondé en 1958 pour soutenir le développement de l’activité minière (exploitation à grande échelle de mines de phosphates, de vermiculite, de cuivre et d’autres minerais). Les mines de Phalaborwa produisent notamment 50% de la termes de PPP. En fait, l’hôpital a été construit dans les années 1970 pour répondre aux besoins de la communauté blanche, mais qui a été sous-utilisé au cours des dernières années.
Ce contrat de partenariat pourrait procurer plusieurs avantages à la fois pour le Département que pour la population de la ville. Effectivement la concession de cet hôpital à un opérateur privé est censée générer des revenus pour le Département sous la forme d’une redevance annuelle de concession. De plus la création d’emplois était également un des points forts de ce projet. En effet, il y avait 103 travailleurs sur le site pendant la phase de construction. Une fois l’hôpital achevé, on estime à 198 le nombre d’employés permanents, notamment d’infirmières, de pharmaciens, de pathologistes et d’autres professionnels, ainsi que d’employés généraux tels que les nettoyeurs et les paysagistes. En outre, des possibilités aux entreprises de sous-traitance locales pouvaient être ouvertes pour leur fourn ir des nettoyeurs, des traiteurs et d’autres professions semi-qualifiées. Un niveau élevé d’autonomisation économique des Noirs a été atteint : 40% du consortium étant la propriété de médecins locaux et de simples citoyens ayant acheté des actions. Les pat ients du secteur public de la région bénéficieront également de ce projet car un accord a été conclu entre le Département de la santé et du développement social de Limpopo et l’opérateur privé pour que les patients publics soient référés sur la base des taux de GEM moins un rabais. L’entreprise de construction « Bathlodi Construction » a dû démolir le matériau préfabriqué utilisé dans les années 1970 et utiliser de nouvelles briques et mortier pour la structure. Cet établissement fournira également des services de soins de santé aux employés des deux sociétés minières de Phalaborwa. Selon Antorius Spek, directeur de l’hôpital pour la soirée privée (Clinix) le nouvel hôpital espérait générer un chiffre d’affaires mensuel de 3 millions de rands, tandis que 1,2 million seraient versés aux salaires. Cela aura un effet multiplicateur dans une petite ville comme Phalaborwa.
ANALYSE ECONOMIQUE DES CONTRATS DE PPP
Approche budgétaire des PPP
Les justifications du recours au Partenariats Public-Privé se basent sur les avantages que procure ce type de contrat aux parties prenantes : maîtrise des coûts, optimalisation de la répartition des responsabilités et des risques, souplesse et flexibilité dans la réalisation du projet, innovation par meilleure prise en compte du « know how» privé, intégration du cycle de vie de l’objet (arbitrages entre coûts de réalisation et coûts d’entretien),… Il se trouve que l’insuffisance accrue des infrastructures dans les pays en développement constitue également l’une des principales raisons du recours au PPP. En effet, les investissements en infrastructures dans ces pays sont relativement très bas : les capacités de financement des États et des collectivités publiques en général ne permettent pas de faire face aux investissements requis pour moderniser et étendre les infrastructures publiques.
Néanmoins, réaliser des investissements publics dans un contexte budgétaire contraint demeure un des défis majeurs à confronter par le secteur public. Les contraintes budgétaires se traduisent en fait par l’accroissement de la dette et des déficits publics. Ces contraintes budgétaires induisent à des arbitrages défavorables à l’investissement.
Cette section consiste à mettre en exergue l’effet des partenariats sur le cycle budgétaire en analysant l’effet de lissage budgétaire des PPP et leur traitement dans les comptes publics.
L’effet de lissage budgétaire des PPP
Avant la réalisation d’un projet d’investissement en matière d’infrastructures (construction et entretien), l’entité publique doit tenir compte de l’importance du niveau du budget d’investissement qu’elle dispose. Reprenons l’exemple choisi par Frédéric Ma rty, Arnaud Voisin et Sylvie Trosa pour illustrer le lissage des dépenses budgétaires : le projet porte en fait sur la construction ainsi que l’entretien de quatre hôpitaux d’un coût unitaire de 200 millions d’euro, hors inflation et entretien inclus, sur une durée de trente ans. L’État dispose d’un budget d’investissement annuel hors inflation, soit un peu plus de 800 millions d’euros sur trente ans ce qui correspond aux coûts des quatre hôpitaux. Face à la contrainte d’endettement et pour d’autres motifs relatifs à la gestion des priorités politiques, le budget ne devrait pas être dépassé.
Le traitement des PPP dans les comptes publics
À part l’avantage sur la maitrise des coûts (des réalisations ou des exploitations d’infrastructures à moindre coût et d’une qualité supérieure pour l’entité publique), les PPP permettraient également l’amélioration de la présentation financière des comptes de l’État.
Cela se traduit par le principe de non-intégration des immobilisations dans les comptes publics : « la déconsolidation ». La technique de déconsolidation consiste à « externaliser » une dette qui figurerait autrement au bilan de l’entité qui l’a contractée. Ainsi, les personnes publiques seront exemptées d’inscrire le montant de l’endettement dans leurs comptes. Il s’en suit une « amélioration virtuelle » des comptes, ce qui est certainement bénéfique à l’entité publique dans le cadre des PPP. Ce « schéma » de comptabilisation permet à l’État de justifier d’une gestion saine et dynamique. En effet, seul l’encours annuel de la dette figure au bilan et non le solde, et ces versements sont encore modifiés lors d’enregistrement comptable puisqu’ils apparaissent sous la forme de loyers payés à l’entité privée partenaire : des dépenses d’investissement deviennent donc des dépenses de fonctionnement. Cependant, la déconsolidation ne sera admise que si l’opérateur privé prend en charge à la fois le risque de construction et le risque de disponibilité ou le risque de demande [Eurostat, 2004]. Si l’une de ces conditions fait défaut alors le contrat de partenariat sera consolidé dans la dette publique.
En conséquence, les flux de paiements annuels de l’entité publique seront intégrés dans les comptes publics aux titres des achats de services et des intérêts imputés.
S’il existe donc une forte évidence que le partenaire privé supporte la plus grande partie du risque alors les actifs impliqués dans un partenariat public-privé seront considérés comme desactifs non publics.
Dans le contexte du traitement comptable des PPP, l’Eurostat ou l’Office européen des statistiques a retenu comme principal critère le transfert du risque. Cette autorité statistique a sélectionné les trois catégories principales de risque qui sont : le risque de construction, le risque de disponibilité et le risque lié à la demande. L’analyse de ces r isques permet de faire l’évaluation du contrat de partenariat.
Le risque de construction correspond à la livraison tardive, au non-respect de normes spécifiées, de surcoûts ou de défaillances techniques. Un des intérêts particuliers d’un PPP permettant à l’un ou l’autre contractant d’éviter ce risque se trouve dans le fait que les flux de paiement ne commencent qu’à la mise en service de l’infrastructure ou de l’ouvrage. Cela résulterait à deux avantages :
L’acteur public n’a pas à dégager immédiatement les ressources budgétaires pour financer l’investissement ;
Le prestataire privé voit son paiement conditionné à la délivrance du service, ce qui l’incite à éviter le retard.
Si les paiements du secteur public ne sont pas conditionnés à la mise en service eff ective de l’actif, le risque de construction ne peut en aucun cas être réputé transféré au prestataire privé. À cet effet, l’État supporte la majorité des risques de construction car il effectue despaiements réguliers au partenaire privé.
Quant au risque de disponibilité, il correspond à des clauses de pénalités prévues comme dans tout contrat privé. Il s’agit du cas où le contractant n’est pas en mesure de livrer le volume de service ou de respecter les normes contractuelles de qualité ou de performance. S’il est permis à l’État de réduire en valeur considérable (à titre de pénalité) ses paiements périodiques alors ce risque sera à la charge du prestataire privé. Les paiements publics doivent dépendre du degré effectif de disponibilité fourni par le partenaire durant une certaine période de temps [Eurostat, 2004]. L’application des pénalités lorsque le partenaire fait défaut ne doit pas être symbolique mais doit avoir un effet important sur les recettes/profits de celui-ci.
Le risque de demande est un risque lié à la demande, variable par nature et inconnue lors de la signature du contrat, de l’utilisateur final du bien. Plusieurs facteurs pourraient l’engendrer comme le cycle économique, de nouvelles tendances du marché, la concurrence directe ou l’obsolescence technologique. Quand les paiements versés au prestataire privé paraissent indépendants du niveau d’utilisation du service, le risque de demande est pris en charge par le secteur public. Dans ce cas, les fluctuations de la demande sont sans effet sur la rentabilité du partenaire. Toutefois, lorsque la demande évolue en raison d’une initiative gouvernementale telle que des décisions de toutes les unités des administrations publiques qui représentent un changement significatif de politique, ou du développement d’infrastructures directement concurrentielles construites sous mandat public alors le risque sera transféré au partenaire.
Trois critères accessoires s’y ajoutent à ces conditions cumulatives à savoir : l’importance du financement public, l’effet des garanties publiques ou les dispositions quant à l’attribution finale des actifs. Eurostat a souligné que l’évaluation du risque permettrait un classement simple des actifs en les inscrivant ou non au bila n des administrations dans la plupart des cas.
Bref, le fait que le portefeuille d’investissements publics d’un pays offre ou non les avantages économiques et sociaux attendus dépend essentiellement de la façon dont il est géré.
Les intérêts microéconomiques des PPP
Partenariats public-privé et réduction des coûts
La réduction des coûts peut être saisie soit comme une économie budgétaire, soit comme une garantie contre les dépassements de coûts. Comment évalue-t-on la réduction des coûts? Il faut procéder à l’évaluation des gains de productivité ou plus précisément des gains potentiels car cette réduction des coûts pourrait se traduire à un accroissement important des gains réels. Le coût attendu à long terme pour le secteur public pourrait être plus bas dans le cadre d’un partenariat public-privé que dans un mode de coopération classique.
Les gains potentiels existent dans six domaines et peuvent, dans un projet correctement monté, surpasser les surcoûts de financement. Ils consistent à :
mieux définir le programme : la puissance publique pourra se concentrer sur ce qui est sa mission essentielle, la définition du programme (définir les finalités de l’équipement public et non les moyens techniques de les atteindre). En outre, chaque partie prenante aura conscience des impacts d’une modification du programme (coûts accrus), à la différence de ce qui est pratiqué dans les marchés publics où le traitement des dépassements est souvent renvoyé au solde du contrat ;
réaliser plus vite et avec une plus grande garantie sur les coûts et le s délais : c’est ce que permet la maîtrise d’ouvrage privée. C’est à quoi aussi conduisent les incitations financières à respecter les coûts et les délais : toutes les parties ont intérêt à exécuter le contrat dans les termes initialement prévus ;
gagner en coût, sûreté et qualité de fonctionnement et entretien : c’est ce que permet la responsabilisation sur la durée du réalisateur et l’externalisation des tâches de gestion technique confiées à des professionnels. C’est ce qu’apporte la garantie que l’équipement sera correctement maintenu et entretenu sur le long terme, assurant ainsi la préservation de sa valeur tant d’usage que patrimoniale . Le PPP, comme la concession, permet par son caractère global, d’internaliser le risque d’interface et de réduire l’exposition aux coûts du partenaire public, même si celui-ci a la nature d’un « coût caché » qui ne se révèle qu’en cas de difficultés dont l’expérience montre que l’occurrence est loin d’être nulle. Il permet également de réduire le coût à la charge de la collectivité publique parce que cette dernière ne dispose pas assez de crédits d’entretien pour faire face à la dépense publique ;
faire payer l’usager, à côté du contribuable, dans des conditions plus souples que ne le permettent les Délégations de Services Publics ou DSP : adoption des rémunérations mixtes et un versement étalé de la contribution publique ; c’est aussi utiliser le péage comme instrument de régulation de l’usage de l’équipement quand celui-ci présente des contraintes de capacité ;
mieux segmenter les risques entre public et privé : le PPP permet de distinguer les risques par nature d’aléas potentiels (les faire porter à celui à même de les maitriser), par nature de signature (puissance publique ou partenaire privé) et par période (risque de construction et risque d’exploitation). Cette segmentation, accompagnée d’une allocation pertinente, permet de faire baisser les coûts pour la puissance publique par rapport à un financement du projet totalement privé et de faciliter la structuration de s financements ;
systématiser l’utilisation « duale» des équipements publics, c’est-à-dire leur utilisation à des fins privatives sur les périodes de temps où ils ne sont pas nécessaires à l’exercice du service public.
D’après les évaluations d’experts occidentaux, les projets gérés par des entreprises privées via un contrat de concession (le mécanisme de concession permet de remplacer une partie des dépenses budgétaires publiques par des investissements privés) permettent une réduction des coûts de construction et d’exploitation en comparaison avec ceux financés uniquement par l’État. De plus, l’efficacité des infrastructures est supérieure à toutes les étapes du cycle de vie. Ainsi par exemple, aux États-Unis, les contrats d’investissement de long terme ont permis de diminuer les coûts opérationnels des projets de 25%. Ce phénomène est probablement l’essence même du mécanisme de concession, c’est à dire plus faibles sont les dépenses, plus grand est le bénéfice du concessionnaire, plus vite il peut alors rembourser ses créanciers, plus significative est la capitalisation de son business, etc.
La principale difficulté dans la conduite des projets d’infrastructure ou d’équipements de grande envergure est de gérer les risques qui leur sont associés : risque de dépassement des coûts de construction, de retard sur l’échéancier, risque technique reliée aux conditions de sol préexistantes, risque commercial liée à la demande de la clientèle dans le cas d’une infrastructure à accès tarifé, etc. Ces risques existent quel que soit le mode de régie. Sauf qu’en régie publique, ils sont généralement dissimulés en raison de la capacité de payer presque infinie de l’État, lequel repose sur son pouvoir de taxation. Quand les risques se matérialisent, c’est le gouvernement- et en définitive les contribuables- qui sont « pénalisés ».
Par contre en mode de régie privé ou en PPP, c’est le partenaire privé qui assume souvent une large part des risques. Ces risques sont explicitement pris en considération par les prêteurs qui exigent de fait une prime. L’écart entre le coût du capital pour une société privée et coût d’emprunt d’un État découle de la prise en compte de ces risques et révèle le véritable coût duprojet.
Le partage des risques
Les principaux déterminants du choix d’un partenariat public-privé sont la qualité et évolutivité du service, mais surtout gestion des risques. Assumer et gérer les risques revient à prévenir leur réalisation, limiter les conséquences de leur survenance, y remédier et/ou en supporter les conséquences juridiques, techniques et financières. Chaque partie doit prendre en charge le risque qu’elle est à même de mieux assumer et gérer. La gestion des risques doit être basée sur l’efficience. À cet effet, il convient de préciser que le risque doit aussi être assumé par la partie qui a intérêt à le gérer de façon proactive, qui dispose (ou disposera) des ressources nécessaires pour résoudre (le plus tôt possible) les questions liées aux risques lorsqu’elles se poseront. Cela de manière à réduire les réper cussions sur le projet. Cette partie a accès à la technologie et aux ressources adéquates pour gérer le risque lorsqu’il se matérialise, et étant en mesure de gérer le risque au moindre coût, a la capacité d’optimiser les ressources. En fait, les partenariats ne sont réellement efficaces que lorsqu’ils organisent un partage des risques entre entités publiques et privées bien plus qu’un simple transfert au privé, lequel ne manquerait alors pas d’exiger une prime de risque. Par exemple, le risque de construction pourra être mieux assumé par l’opérateur privé que par l’État. En effet, le premier dispose d’une capacité technique efficiente et plus efficace. En revanche, le risque de durcissement de la législation sur l’environnement, qui peut avoir des conséquences financières sur la construction, doit revenir à l’État. La répartition des risques permet de limiter les probabilités de dépassement de coûts et de délais. Le risque de dépassements de coûts et de délais est la principale source de coûts cachés dans l’évaluation du coût public et semble difficile à maitriser totalement dans le cadre de marchés publics traditionnels.
Dans le cadre du partage des risques, les prescriptions sont parfois en faveur d’un transfert vers l’acteur public. En effet, celui-ci a l’avantage de pouvoir mutualiser les risques entre ces nombreuses activités (on parle alors de risk pooling) et d’amortir le surcoût lié à de possibles défaillances sur l’ensemble des contribuables (risk preading). De ce fait, prendre le risque à sa charge permet de minimiser la prime de risque exigée par les partenaires privés et d’avoir ainsi un meilleur rendement global du projet. Néanmoins, cela doit faire l’objet d’un arbitrage car une conséquence négative est de réduire fortement les incitations pesant sur les entreprises privées pour contrôler leurs couts et à limiter les risques [Mougeot et Naegelen, 1993]. En outre, l’État recherche souvent à travers les PPP à réduire davantage les risques qu’à faire des économies de cout. La répartition des risques ou encore le partage des risques va de pair avec l’atténuation des risques. La répartition des risques efficace doit être observée à travers la bonne gestion de ces risques. La gestion des risques dans le cadre des PPP est une tâche complexe et exigeante.
Dans la pratique, les risques sont souvent répartis en fonction de rapports de forces commerciaux et de la capacité de chacun à négocier. Cela porte préjudice à la partie la plus faible car la majorité des risques seront à sa charge. Cette situation est la preuve d’un PPP mal formé. La gestion du risque n’est pas efficiente ni efficace. Le graphique suivant décrit ce phénomène du point de vue de l’État.
DOMAINES D’APPLICATION DES PPP : SECTEURS INFRASTRUCTURES
Durant des années (une période de dix à quinze ans), les économistes du développement ainsi que les décideurs publics n’ont pas accordé un réel intérêt sur l’importance des infrastructures au développement économique et social d’un pays, plus particulièrement dans les pays en développement. En effet, ESTACHE (2004, p.5) précisait que : « l’accès à des infrastructures financièrement abordables continue d’être limité pour une importante partie des populations les plus pauvres dans le monde ». Néanmoins, les expériences en approvisionnement de grands équipements par le biais d’un partenariat publicprivé observées dans les pays développés notamment la France et le Royaume-Uni et de certains pays en développement (Chili, Argentine,…) vers les années 1990 ont montré une expansion considérable. Des données précises et tangibles élaborées par les différents organismes internationaux (Banque mondiale, FMI,…) démontrent bien le succès de cette forme de coopération en infrastructure entre le secteur public et les entreprises pri vées. Tout cela explique en fait que concilier le PPP au secteur des infrastructures est dorénavant considéré par les acteurs du développement comme primordial.
BIENS PUBLICS ET INFRASTRUCTURES PUBLIQUES
Malgré un rôle plus important du secteur privé, le financement et la fourniture en infrastructures soulèvent pour la majorité du secteur public (ESTACHE, 2004).
Il nous importe donc d’énoncer quelques définitions simples sur la notion de bien public et d’infrastructure publique. D’un côté, un bien public est ce qui a été fourni par l’État ou ses représentants pour satisfaire les besoins des citoyens. Le dictionnaire Larousse simplifie la définition d’un bien public comme étant : « un bien utile à tous ». En d’autres termes, les biens publics font partie des actifs d’immobilisation corporels non courants à usage public.
De l’autre, le dictionnaire anglais Oxford définit les infrastructures comme étant « les structures et les installations physiques et organisationnelles de base (par exemple, l es bâtiments, les voiries et les réseaux d’alimentation électrique) nécessaires à l’exploitation.
Les biens publics sont des actifs immobilisés (c’est-à-dire des biens acquis pour un usage à long terme) soumis ou dédiés à un usage public ou associés à la fourniture d’un service public, le « Guide PPP », ADB, EBRD, d’une société ou d’une entreprise ». Au sens large donc, le terme infrastructure publique est assimilé au type de bien public souvent acquis dans le cadre d’un PPP.
Il existe deux principaux types d’infrastructures publiques : les infrastructures sociales et les infrastructures économiques.
Table des matières
LISTE DES SIGLES ET ABREVIATIONS
LISTE DES TABLEAUX
LISTE DES FIGURES
INTRODUCTION
PARTIE I : HISTORIQUE ET ANALYSE ECONOMIQUE DU RECOURS AUX PARTENARIATS PUBLIC-PRIVE
CHAPITRE 1 : CONTEXTE ET HISTORIQUE DU PARTENARIAT PUBLIC-PRIVÉ
CHAPITRE 2 : ANALYSE ECONOMIQUE DES CONTRATS DE PPP
PARTIE II : DOMAINES D’APPLICATION DES PPP : SECTEURS INFRASTRUCTURES
CHAPITRE 3 : BIENS PUBLICS ET INFRASTRUCTURES PUBLIQUES
CHAPITRE 4 : TYPES D’INFRASTRUCTURES PAR SECTEUR
PARTIE III : PROCESSUS DE MISE EN ŒUVRE DE PROJETS D’INFRASTRUCTURES DANS LE CADRE DE PARTENARIATS PUBLIC-PRIVE (PPP)
CHAPITRE 5 : EXEMPLE DE PPP EN MATIERE D’INFRASTRUCTURES : CAS DE RWANDA ET DE MADAGASCAR
CHAPITRE 6 : APPORT D’IDEES POUR UNE REFLEXION
CONCLUSION
BIBLIOGRAPHIE
TABLE DES MATIERES
