Espace littoral et décisions d’aménagement

Les spécificités de l’espace littoral 

Un système entre dynamique naturelle et sociale: Système et approche systémique L’espace littoral, qui se matérialise par une bande plus ou moins large à l’interface terre – mer, peut être compris comme un système dont l’évolution est conditionnée par de nombreux éléments : « les littoraux constituent des environnements fragiles dans lesquels se manifestent de multiples facteurs d’évolution aux actions, interactions et rétroactions complexes » (Paskoff, 1993). La figure 3 illustre ces relations, qui se traduisent dans l’espace par des phénomènes dynamiques, tant naturels que sociaux. La définition de l’environnement littoral s’inscrit ainsi dans celle, plus large, que donnent F. Durand Dastes et P. Merlin (1989) du terme Environnement, compris comme «l’ensemble des éléments physiques, chimiques, biologiques et sociaux qui caractérisent un espace et influencent la vie d’un groupe humain ; l’environnement est un système, c’est-à-dire un ensemble cohérent d’éléments qui agissent et réagissent les uns sur les autres. Tout environnement définissable comme une entité est ouvert : il reçoit des impulsions externes et peut en transmettre à son tour. Un groupe humain agit sur son environnement et chacune de ces actions entraînent des effets en chaîne, parfois amplifiées par des rétroactions positives».

En ce sens, la démarche systémique adoptée par JP. Corlay pour analyser l’espace littoral vise à intégrer l’ensemble de ces interactions « fonctionnelles (un objet en analyse et les autres), spatiales (l’ici et l’ailleurs), scalaires (le niveau d’analyse et les niveaux d’échelle inférieure et supérieure, temporelles (l’actuel et le passé), et disciplinaires (le champ de la connaissance géographique et les autres) » (Corlay, 1999). Cette approche est partagée par Y. Veyret qui note pour le littoral l’intérêt des interrelations et rétroactions complexes entre la nature et les usages et activités des populations locales : «si les facteurs naturels sont présents dans les choix d’aménagement, ceux-ci agissent à leur tour sur les données physiques, par le biais de l’érosion accélérée, des modifications climatiques de l’espace urbain, de celles de l’écoulement des fleuves, de la dynamique littorale, ou de la qualité des eaux (pollutions)».

Les interventions et équipements sur le littoral

Si la plupart des interventions actuelles visent à restaurer les milieux, il n’en a pas toujours été ainsi et les nombreux équipements qui jalonnent la côte ont, des décennies durant, fortement contribué à modifier la morphologie littorale. L’homme est ainsi, en plus des éléments naturels, un des facteurs fondamentaux de son évolution, caractérisée par une tendance générale à l’érosion. Depuis longtemps, il a pour son utilisation transformé la côte selon des objectifs sociaux et économiques : par exemple, l’exploitation du sel a été rendue possible grâce à une gestion hydraulique «artificielle» des marais maritimes naturels (constitués de slikke, de schorres et de prés salés). De la même façon, les polders ont permis de «gagner» des terres agricoles sur la mer, tout en sécurisant l’habitat en arrière du littoral. L’homme a plus souvent cherché à figer la nature littorale en limitant les effets de la dynamique plutôt que de s’y adapter. Cette lutte contre les éléments marins s’est en France traduite par de nombreux ouvrages de défense visant à modifier l’incidence des houles et à réduire les effets de la dérive littorale. Parmi ceux-ci, on distingue des ouvrages perpendiculaires au trait de côte (épis, digues) servant à piéger le sable ou à constituer un abri de la houle (port) et des ouvrages parallèles à la côte (brises lames, murs, enrochements) qui amortissent l’énergie des houles.

Ces actions recherchent la plupart du temps à conserver une plage en état pour le tourisme ou à protéger une zone bâtie trop proche du rivage. Pourtant, l’efficacité de l’ensemble des ouvrages est aujourd’hui remise en question en terme de lutte contre l’érosion : en plus de dégrader le paysage et d’être coûteux, leur action ne fait que déplacer les zones d’accumulation et d’érosion, conduisant rapidement à une artificialisation dense du trait de côte : « ce n’est plus une dynamique « naturelle » qu’il faut traiter mais une dynamique contrainte par l’artificialisation du trait de côte » (Miossec, 1990). A ce sujet, la circulaire du 24 octobre 1991 sur la protection et l’aménagement du littoral rappelle que « lorsque des travaux de défense apparaissent nécessaires (…) il est important que les projets ponctuels soient précédés d’une démarche globale et concertée intégrant un ensemble d’études scientifiques, techniques et économiques sur une section significative du littoral afin que soient limités les effets pervers de toute intervention sur le trait de côte (report de l’érosion sur un secteur voisin avec parfois aggravation du phénomène, perturbation du transit littoral (…) ».

Si les impacts de ces transformations sur les milieux naturels restent difficilement prévisibles à plus ou moins long terme, la destruction des équipements n’est pas moins compliquée à évaluer : par exemple, la destruction d’une digue pour la remise en eau de terrains poldérisés peut, contrairement à ce qui est souhaité, provoquer de nouveaux déséquilibres écologiques difficilement réparables liés au retour de la dynamique antérieure (Baron-Yellès et al, 2002). Une telle « renaturation » d’un milieu par la suppression d’ouvrages jugés inadéquats pose d’ailleurs de nombreuses autres questions plus générales, relatives aux états de références, à l’intérêt de conserver la biodiversité, etc.

La dynamique sociale

Un espace attractif, support de nombreuses pratiques et activités : L’attractivité du littoral, qui passe par l’exploitation de ses multiples ressources (halieutiques, paysagères, thérapeutiques…) est relativement récente dans l’Histoire. Les études d’A. Corbin (1990) peignent une situation à l’aube du XVIIIème siècle très différente de celle d’aujourd’hui : « les colères de l’océan accentuent la répulsion inspirée par les grèves désertes et lugubres. Nulle part, excepté dans l’oeuvre de rares individus, ne se dit l’admiration pour l’espace infini des flots ; nulle part ne s’exprime le désir d’affronter la puissance des vagues, de ressentir la fraîcheur du sable ».

Pourtant, selon Y. Lebahy (2002), « les hommes ont très tôt compris l’avantage que revêtait la confrontation des deux milieux. Mais leurs craintes de ce monde longtemps hostile et difficile à pratiquer les ont principalement contenus sur les plaines littorales où indirectement ils profitaient des bienfaits de la mer. Le littoral restait, pour sa part, abandonné avec sagesse à l’inconstance des éléments et délaissé à des populations marginales qui n’y faisaient que survivre. Le schéma était donc simple et le trait de côte n’y constituait, entre terre et mer, qu’un espace tampon, une marge vide d’hommes ». Il faudra attendre la seconde moitié du siècle pour que l’homme se rapproche de la mer et découvre ses atouts : «c’est entre 1750 et 1840 que s’éveille puis se déploie le désir collectif du rivage. La plage alors s’intègre à la riche fantasmagorie des lisières ; elle s’oppose à la pathologie urbaine. Au bord de la mer, mieux qu’ailleurs, l’individu se confronte aux éléments, jouit de la sublimité du paysage» (Corbin, 1990).

La situation qui s’est progressivement établie, marquée par un clivage entre sociétés « terriennes » et littorales, va être totalement bouleversée aux XIXe siècle et début XXe avec, entre autres, l’industrialisation et l’internationalisation des échanges qui multiplient les activités maritimes. Parallèlement se développe une nouvelle perception du littoral, les populations de l’intérieur « sont à la recherche d’exotisme, d’émotion, de nature vraie, de nostalgie, elles vont inventer une autre dimension des zones côtières » (Le Bouëdec, 2002). Dans les années 1820-1830 s’esquisse un nouveau rapport à la mer, fait autour d’usages thérapeutiques, ludiques et même psychologiques avec les fascinations imaginaires assignées à la mer : «artistes, écrivains et touristes s’y côtoient avec une quête d’exotisme et de pittoresque, traduite par exemple à travers la pêche à pied, les activités de cueillette de goémon ou de coquillage qui rappelle l’aube de l’humanité, temps bénis pour les Romantiques». Le baigneur lui aussi va contribuer à faire évoluer la perception de la zone côtière : le bain de mer, d’abord pratiqué pour ses vertus curatives, devient rapidement associé avec la plage aux loisirs et à la détente.

Le littoral, un espace convoite entre intérêt général et intérêts particuliers

Un espace d’enjeu : Le littoral, tant dans sa partie terrestre que maritime, est à la fin de la seconde guerre mondiale un espace extrêmement convoité, dont M. Piquard fait état dans son rapport au Gouvernement en 1973: «dans certains secteurs, la partie maritime du littoral est aussi demandée, par autant d’utilisateurs divers -pêcheurs, professionnels ou amateurs, conservateurs de la faune, motonautisme, voile, natation- que la partie terrestre. Il convient d’établir de véritables plans d’utilisation de la mer ». Dix ans plus tard, la loi du 7 janvier 1983 créé les schémas de mise en valeur de la mer (SMVM) en réponse à cette nécessité. En effet, les types d’utilisation sur cet espace réduit se multiplient sans cesse, avec leurs impacts respectifs: transports (maritimes, câbles…), défense nationale, industrie et services, ressources nutritives (pêche, aquaculture…), agriculture et élevage, matières premières, énergie, loisirs et santé, rejets et dépôts, activités off-shore…

Ils ont depuis longtemps provoqué la compartimentation de cet espace, dans une logique plus concurrentielle que complémentaire car utilisant les mêmes ressources naturelles. A ce titre, le rapport de l’OCDE (1993) lie les conflits côtiers à des problèmes de compatibilité entre différents usages (utilisant différentes ressources), de partage de l’espace (que l’on peut alors considérer comme ressource à part entière) et de sur-fréquentation, le littoral étant à la croisée des pollutions telluriques (effluents de stations d’épuration, des systèmes d’égouts, rejets industriels et urbains, agricoles) et de pollutions dues aux activités en mer (rejets hydrocarbures, résidus de dragage, peinture des coques des voiliers, évacuation des eaux de ballast et eaux usées des navires…). Cette concurrence spatiale est encore accrue avec l’apparition de nouvelles pratiques (mototourisme, kite surf, etc.) dont les impacts restent encore peu connus (pollutions sonores et visuelles, dérangement de l’avifaune…).

Surimposée à la complexité physique, toute cette dynamique sociale rend difficile la gestion et la régulation des activités et de leur emprise spatiale. Ceci a en partie contribué à l’échec des SMVM que la construction par et pour des acteurs aux intérêts divergents rendait impossible. La zone côtière est à ce titre considérée comme le théâtre d’un jeu d’acteurs par M. Bodiguel (1997), qui l’analyse tel un espace «d’intérêts, de régulation et de pouvoir, ces trois axes se chevauchant souvent» :d’intérêts car ses ressources (naturelles, humaines) sont le prétexte d’enjeux (économiques, politiques, idéologiques) générant de multiples conflits. de régulation, car le littoral tient une position frontalière entre deux milieux : il est le théâtre de normes endogènes (système de valeur), le point d’application de normes nationales (la règle juridique) et une aire d’exercice pour leur contournement et leur redéfinition. de pouvoir où s’affrontent l’autorité publique (politique, juridique) et l’affirmation de la société civile par la voie des associations, de l’opinion publique et des milieux socio-économiques.

La protection de la nature littorale entre nécessité écologique et développement économique

L’altération des paysages (naturels et culturels) et la réduction de la richesse écologique sont les deux principaux résultats de la pression sociale.
Sur le premier plan, l’attractivité du littoral a entraîné des transformations extrêmement rapides des milieux en place, l’urbanisation et à un degré moindre l’industrialisation étant sans doute les responsables des dégradations les plus fortes, qui tendent à l’uniformisation des rivages et à la perte du caractère «pittoresque» des lieux. La transformation peut être extrêmement rapide, radicale, comme en témoignent les nombreuses stations touristiques (constructions en front de mer, port de plaisance, golf, centre de thalassothérapie…) qui ont, pour certaines, remplacé un hameau ou un village de pêcheur (cabanes, port d’échouage). Dans d’autres situations, le changement est progressif avec par exemple le mitage des espaces proches du rivage, lui aussi responsable de la banalisation des espaces côtiers. Aujourd’hui, la densification constante de l’habitat tend à exclure des activités « traditionnelles » elles aussi symboles d’une culture et d’un passé (saliculture, conchyliculture, pêche à pied…).

La spéculation foncière peut ainsi, sur certains espaces particuliers, perturber les sociétés autochtones, progressivement marginalisées voire évincées de leur lieux traditionnels de vie et de travail. Face aux risques qui pèsent sur la nature et sur le patrimoine culturel, R. Paskoff (1993) déclare à juste titre que « les côtes appellent une gestion patrimoniale ». Quand à la richesse écologique, elle fut (et demeure) réduite par la majorité des aménagements littoraux. La perte de la biodiversité, qui n’a pendant longtemps affecté que les scientifiques, tend pourtant à devenir une préoccupation commune ces dernières années. Ces protections qui visaient au départ des espèces symboliques tant animales (les dauphins, la plupart des oiseaux migrateurs, etc.) que végétales (le chardon bleu (emblème du CELRL), les narcisses des Glénan…) s’étendent dorénavant de plus en plus à l’ensemble de la nature. A partir d’espaces réservés pour la conservation de certaines espèces et habitats (sites classés, parcs naturels…), l’appauvrissement des écosystèmes a progressivement touché la conscience collective. Ceci s’est traduit par une urgence à ce que la protection de la nature devienne une finalité en soi, impliquant la responsabilité de chacun.

La conservation des ressources naturelles côtières devient aujourd’hui une priorité, d’autant plus que la majorité des usages est liée au maintien de leur bon état. Or, le système littoral, fragile, met en évidence certaines limites au développement d’activités qui concourent à dégrader une nature dont elles dépendent entièrement. Par exemple, un élevage aquacole nécessite pour se développer une eau d’excellente qualité, qu’une extension trop importante tendra à détériorer.

Table des matières

Introduction
Partie I. L’aménagement du littoral, entre institutionnalisation étatique et pratique locale
Chapitre 1. Le littoral, un espace complexe et aménagé 
1. Les spécificités de l’espace littoral : rappels 
11. Un système entre dynamique naturelle et sociale
111. La dynamique physique
112. Les interventions et équipements sur le littoral
113. La dynamique sociale
12. Le littoral, un espace convoité entre intérêt général et intérêts particuliers
121. Un espace d’enjeu
122. Un espace approprié
123. La protection de la nature littorale entre nécessité écologique et développement économique
2. Etat des principaux aménagements soumis à étude d’impact et/ou enquête publique sur le secteur littoral étudié
21. La prise en compte du littoral dans les textes relatifs aux études d’impact et aux enquêtes publiques
211. Les textes conditionnant la réalisation d’une étude d’impact
212. Les textes relatifs aux enquêtes publiques.
213. Synthèse des aménagements soumis à étude d’impact et/ou enquête publique sur le littoral
22. Sur le terrain : précisions réglementaires (spécifiques) et état des aménagements
221. L’activité portuaire
222. Travaux ou ouvrages réalisés en dehors des ports en milieu maritime ou côtier
223. Agriculture, aquaculture et industrie
224. Les opérations d’urbanisme
Chapitre 2. La prise de conscience d’une nécessaire protection de la nature et sa traduction réglementaire : contexte, évolutions
1. L’investissement du terrain réglementaire
11. Le mauvais état de l’environnement : du diagnostic au remède juridique
111. L’éveil des politiques publiques d’aménagement
112. L’emprise réglementaire : le tournant des années 1970
La concrétisation de la protection de la nature par l’instauration des études d’impact
12. Le reflet des préoccupations environnementales à travers les terminologies : entre défense et conservation ; de la nature à l’environnement
121. Au sein du tissu social et associatif
122. A travers la lecture des textes juridiques
13. Alertes et tentatives de sauvetage d’une nature littorale menacée
131. Les premières grandes initiatives étatiques pour la protection des milieux côtiers
132. La loi Littoral de 1986 et l’évolution d’un cadre réglementaire spécifique
2. La protection de l’environnement, un enjeu multi-scalaire
21. L’effacement de l’Etat au profit des collectivités locales et de l’Europe
221. Un engagement étatique tardif et en retrait
212. La protection de l’environnement et le jeu de la décentralisation
213. L’environnement : un intérêt général de plus en plus défendu par l’Europe au dépend de l’Etat
22. L’émergence de la participation comme moyen de protection à grande échelle
221. Naissance et évolution des enquêtes publiques.
222. Les amorces d’un système de co-décision local
Chapitre 3. De la conception d’un aménagement à sa réalisation, rôle et logiques d’acteurs
1. De l’élaboration du projet au contrôle administratif de l’étude d’impact
11. Les initiateurs de l’étude
111. Le maître d’ouvrage
112. Les bureaux d’études
12. La première étape du contrôle administratif
121. Quelles sont les administrations qui contrôlent l’étude d’impact ?
122. Le contrôle dans la pratique, une responsabilité peu assumée par l’Etat
123. Les relations de la DIREN avec les autres acteurs de l’aménagement
2. Le contrôle social : qui, quand et comment ?
21. Les commissaires enquêteurs
211. Des « détectives» de l’aménagement du territoire ?
212. Qui sont ceux qui se considèrent comme des « honnêtes hommes » ?
213. Compétence et avis du commissaire enquêteur : une portée décisive ?
22. L’intervention des citoyens à l’enquête publique : qui sont-ils, quelles sont leurs motivations ?
221. Les individuels et les voisins non regroupés
222. Les associations de proximité
223. Les associations générales et régionales
23. La participation du public dans la pratique
231. Constats généraux
232. La variabilité de la mobilisation publique
233. Les territoires de la participation sur le littoral
3. Des contrôles spécifiques pour la décision
31. L’apport des scientifiques
311. L’expert, un représentant de la connaissance scientifique
32. Les ultimes contrôles politiques et juridiques
321. Les décideurs de fait
322. L’Europe
323. Le juge administratif
Partie II La prise en compte de l’environnement littoral dans les études d’impact et les enquêtes publiques, Eclairage par trois études de cas
Chapitre 4. Le réensablement de la plage de la Grande Conche à Royan
1. Caractéristiques du réensablement de la plage de Royan
11.Rappel du contexte
111. Présentation
112. Lutter contre l’érosion de la partie centrale de la Grande Conche : une priorité
12. Présentation de l’étude d’impact et de l’enquête publique
121. Description générale des procédures
122. Lecture critique des chapitres de l’étude d’impact
13. Une enquête publique sans complications
131. Déroulement de l’enquête publique
2. Analyse globale du réensablement de la grande conche
21. Critiques générales de l’étude d’impact : une prise en compte limitée de l’espace
22. Quelques limites de la voie réglementaire
3. Le rechargement de la plage de La Baule (Loire Atlantique) : un contre exemple ?
31. Le rapport de la commission d’enquêt
32. Une étude d’impact parfois peu explicite
33. Premier bilan des rechargements etudiés
Chapitre 5. L’Aménagement du port de plaisance de Piriac sur mer 
1. Doucement… mais sûrement
11. Présentation
12. La première extension spatiale du port traditionnel : 1986 / 88
13. Priorité à la plaisance : une volonté forte révélée par deux grands projets de développement
14. Du port d’échouage au bassin à flot : 1995 / 98
15. L’aboutissement du « tout à flot » avec la dernière extension de 2003
2. La création du bassin a flot : une participation publique en deux temps, trois mouvements
21. Une première enquête publique marquée par l’opposition au projet
22. Le recours en justice ou l’espérance des associations
23. Une seconde enquête publique pour la reprise des travaux
24. L’enquête publique relative à l’extension du port de Piriac, 2003
3. Bilan des procédures liées aux aménagements du port de piriac
31. L’absence de vision complète et globale
32. Une justification orientée et économique
33. L’engrenage temporel
Chapitre 6. Le projet d’extension industrialo-portuaire de Donges Est sur l’estuaire de la Loire
1. Un site, un projet, des acteurs
11. L’évolution du projet
12. Le projet actuel
13. L’encadrement réglementaire général du site et des territoires
14. Le contexte socio-politique
2. L’encadrement réglementaire spécifique
21. Réglementation liée à l’extension portuaire
22. Lecture de l’étude d’impact
23. Déroulement de l’enquête publique
3. Un projet révélateur d’Interactions complexes entre système spatio-temporel et des jeux d’acteurs
31. Le temps, facteur déterminant des transformations spatiales
32. Des ajustements temporels à l’origine de dysfonctionnements
33. L’enjeu d’un acteur contre les enjeux d’un espace
34. Les lacunes de l’étude d’impact
Partie III. Lecture critique des études d’impact et des enquêtes publiques, propositions pour un aménagement intégré de l’espace littoral 
Chapitre 7. Des révélateurs de dysfonctionnements
1. De la conception à l’application des procédures : un manque de culture environnementale
11. Définition et déroulement des procédures : des inadéquations entre la volonté du législateur et la pratique
111. Ordre ou désordre des chapitres dans l’étude d’impact ?
112. Le choix de seuils financiers et de critères techniques : une limite forte
113. L’analyse des méthodes : un désintérêt consternant mais peu étonnant
114. Des mesures compensatoires favorables au maintien d’un équilibre « naturel » ?
115. L’absence de contrôle dans la pratique, une porte ouverte aux dérives réglementaires
12. Intégration ou exclusion du public ?
121. La recherche de la démocratie remise en doute
122. L’éviction des associations de protection
123. Le problème d’écriture, de lecture et d’accessibilité de l’information
124. Les commissaires enquêteurs et l’environnement
125. Une impartialité peu favorisée par les relations entre acteurs
126. Le recours aux experts en environnement : une pratique sous utilisée
13. Des recours en justice synonymes d’échec
131. Les actions contentieuses : une issue révélatrice de l’inadéquation entre les procédures et la demande sociale
132. Les limites du jugement administratif
2. L’association des domaines économiques et environnementaux : un frein à la protection
21. Le coût des procédures administratives
211. Les études d’impact ou la recherche du meilleur prix
212. Un frein aux exigences réglementaires en matière de projets alternatifs
213. L’absence d’évaluation des surcoûts
22. Le coût de l’environnement
221. Comment mesurer sa valeur et évaluer le coût des transformations de l’espace ?
222. L’analyse des coûts collectifs des pollutions et nuisances et des avantages induits pour la collectivité : quel apport ?
223. Coût de l’environnement ou rentabilité économique de l’environnement ?
23. La prise de décision sous influence du monde économique
231. La justification économique d’un projet aux dépens de ses impacts environnementaux : l’urgence invoquée
232. Des étapes procédurales dictées par l’argent
233. Les préoccupations publiques : la question centrale du coût du projet pour le contribuable
3. Le manque d’approche systémique et globale : état des discontinuités
31. Les « intermittences » de la protection
311. La protection entre laxisme et immaturité réglementaire
312. Des espaces fractionnés par les mesures de protection réglementaires
313. Une législation nationale pour des réalités locales… une conformité possible (et souhaitable ?)?
32. Etudes d’impact et enquêtes publiques, des facteurs multiples de discontinuités
321. Une échelle d’analyse spatio – temporelle inadaptée à la réalisation de l’étude d’impact
322. Déficience de l’information et état de la mobilisation publique
323. Les répercussions spatiales liées au partage des acteurs et à la compartimentation des procédures
33. Une approche peu durable marquée par l’absence de projection du projet sur le temps long
331. Une prise de décision fondée sur des incertitudes et une connaissance scientifique partielle
332. L’inadaptation du délai de demande des procédures
333. De la conception à la fin d’un aménagement
Chapitre 8. De l’outil d’aide à la décision à l’outil de gestion intégrée des zones côtières
1. Un potentiel pour la connaissance de l’espace littoral
11. Les études d’impact et les enquêtes publiques, un réservoir d’indicateurs géographiques à valoriser
111. Des indicateurs environnementaux multiples
112. L’intérêt du Système d’Information Géographique (SIG) pour l’aide à la décision en matière
d’aménagement
113. Un moyen pour élargir la vision spatio – temporelle
12. Vers une meilleure intégration des connaissances scientifiques et pragmatiques dans le processus décisionnel
121. Une association nécessaire et systématique de spécialistes en environnement à chaque étape du projet
122. Etablir une continuité spatiale et temporelle
2. A la recherche d’une plus grande cohérence spatiale
21. En poursuivant la voie juridique
211. De nouvelles adaptations des textes : une nécessité ?
212. Réajuster le Droit aux spécificités territoriales locales par la Géographie
213. Un renforcement indispensable (et inévitable) des moyens de suivi, de contrôle et de police
22. En limitant le recours au Droit
221. Etablir la confrontation au sein de la concertation
222. Redistribution des acteurs et impacts sur la décision
Conclusion générale
Bibliographie

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