CAPACITE DE CHANGEMENT DE L’ORGANISATION CADRES INTERMEDIAIRES

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LA GESTION PUBLIQUE EN RECHERCHE DE PERFORMANCE

La thématique du changement est devenue un élément central du fonctionnement des sociétés humaines. Dans le secteur public notamment, de nombreux gouvernements et institutions engagent des changements fondamentaux dans la gouvernance, la conception et la distribution des services publics (Ferlie et al., 2003 ; Bauby, 2007). Cette évolution est liée à une recherche de performance : les réformes menées dans les pays de l’OCDE, regroupées sous la bannière du Nouveau Management Public (New Public Management), ont prôné une plus grande responsabilisation des acteurs sur les résultats, une plus grande flexibilité managériale et le recours à l’utilisation de mécanismes de marché (Huerta Melchior, 2008). Présente dans les pays de culture anglo-saxonne, cette orientation de fond s’est également diffusée en France sous l’effet conjugué de la mondialisation et de la construction européenne. Depuis une trentaine d’années, deux mouvements sont allés de pair : le secteur public a connu non seulement une modification considérable de son paysage institutionnel dans ses structures et son périmètre, mais aussi une transformation des approches, méthodes et outils de la gestion publique (Demeestère et Orange, 2008).
Le concept de management public a tardé à s’imposer en France : le terme de management étant généralement associé aux entreprises marchandes, un a priori puissant demeurait sur la pertinence d’utiliser ce terme concernant la sphère publique. Cependant, cette sphère publique évolue, avec des frontières qui semblent de plus en plus floues : la distinction public / privé, classique en droit ou en économie, se révèle de plus en plus difficile à établir à partir des critères traditionnels du service public (Bartoli, 2005, 2008), que sont le rattachement à une personne publique (critère organique) et l’activité d’intérêt général (critère fonctionnel). Cette évolution a induit « une crise de légitimité, c’est-à-dire lorsque les normes juridiques du critère du service public ne suffisent plus à assurer la légitimité du secteur public » (Burlaud et Laufer, 1980). Parallèlement, l’émergence de la notion de service d’intérêt général, soutenue par l’union européenne vient concurrencer celle de « service public à la française » fondée sur le critère organique.
Les grandes organisations publiques sont souvent dépeintes comme résistantes aux changements, encore « marquées par les caractéristiques de l’idéal type wébérien de bureaucratie » (Mazouz, Emery, Côté, 2004). Le modèle d’organisation selon Weber (1995),
particulièrement applicable aux affaires publiques, se veut professionnel et fiable, impliquant un fonctionnement neutre et impersonnel de l’organe d’exécution des tâches publiques. Le monde de l’administration publique serait marqué par l’immobilisme, les routines et l’incapacité à évoluer (Crozier, 1955 ; Selznick, 1957). Par nature, l’organisation bureaucratique apparaît peu ouverte et peu perméable aux changements qui l’entourent.
Opérante dans un environnement stable, où les processus de travail sont répétitifs et les demandes des citoyens bien identifiées, elle se révèle inefficace, comme toute conception mécanique, dans un environnement changeant, où la capacité d’adaptation prend le dessus. En effet, la conception bureaucratique pour les agents du service public se traduit par une recherche de protection par rapport aux collègues, au supérieur hiérarchique, aux usagers, et un manque de coopération inter individus et inter services. Le sociologue Dupuy (1998) a montré comment cette conception traditionnelle dans la fonction publique française est heurtée par des réformes de tendance libérale, facteurs d’insécurité.
Pour Collerette (2008), cette vague de changements dans le secteur public suscite des difficultés nouvelles car les changements sont trop nombreux, trop fréquents, trop gros, trop dispersés ou trop vagues. Cet excès de changement suscite un syndrome d’épuisement organisationnel. A l’inverse, certaines pratiques de mise en œuvre du changement dans le secteur public se traduisent par trop peu de mise à l’épreuve, trop peu d’encadrement, trop peu d’accent sur les pratiques professionnelles et sur les problèmes à corriger. Dans les deux cas, la mise en œuvre du changement est déficiente. Nous partageons ainsi le point de vue de Collerette (2008) selon lequel « la gestion du changement constitue un maillon faible dans la tradition du management public contemporain (…) dans les faits, on a souvent tendance à gérer les projets de changement selon une logique plutôt mécanique et technocratique de la gestion, en se souciant peu des dynamiques propres au changement organisationnel». A cet égard, des approches récentes (Ferlie et al., 2003 ; Feldman, 2005 ; Kelman, 2005 ; Osborne, 2006 ; Bartoli, 2008) privilégient une approche « contextuelle », qui puise dans les concepts théoriques et les outils opérationnels existants pour comprendre et guider la gestion des organisations publiques, en fonction des missions liées à la politique et à l’action publique.
Dans ce contexte, notre objectif est d’ouvrir la « boite noire » du changement des organisations publiques pour analyser le processus de changement et les interactions intervenant dans ce processus. Parmi ces interactions, nous pensons que le rôle des cadres tient une place significative. Nous cherchons à appréhender les particularités de ce rôle d’agent de changement dans le secteur public et sa contribution à la capacité de changement
des organisations publiques locales.

Table des matières

TABLE DES MATIERES
INTRODUCTION La gestion publique en recherche de performance
Notre objet de recherche
Intérêt de notre objet de recherche
PREMIERE PARTIE REVUE DE LITTERATURE, CONCEPTS,
QUESTIONS DE RECHERCHE
CHAPITRE 1 CAPACITE DE CHANGEMENT DE L’ORGANISATION
CADRES INTERMEDIAIRES
Section 1. LE RENOUVEAU DES THEORIES DU
ORGANISATIONNEL DANS LA LITTERATURE : LE
CAPACITE DE CHANGEMENT
1.1. Une perspective des théories dans leur contexte socio-économique
du changement à la capacité de changer
1.1.1. Le paradigme gestionnaire du changement
1.1.2. Le paradigme complexe du changement
1.2. Les processus participant du concept de capacité de changement
1.2.1. Le processus de formation de la stratégie s’appuyant sur des
intention et action stratégique
1.2.2. La capacité organisationnelle basée sur les ressources
1.3. La gestion de la capacité de changement ou comment assurer
organisationnelle
1.3.1. La recherche de l’équilibre entre stabilité et changement
1.3.2. Le management du sens dans l’organisation
Section 2. LE ROLE DES CADRES INTERMEDIAIRES DANS L’ORGANISATION
DANS LES PROCESSUS DE CHANGEMENT
2.1. Le rôle du cadre : définition, composantes, évolutions
2.1.1. Universalité et évolution du rôle du cadre-manager
2.1.2. Les évolutions et tensions de rôle du cadre intermédiaire
2.1.3. Les encadrants intermédiaires en organisations publiques
2.2. Les rôles des cadres intermédiaires dans les processus de changement
2.2.1. Le rôle des managers intermédiaires dans la formation de la stratégie
2.2.2. Le « sensemaking » des managers intermédiaires
CHAPITRE 2 LE MANAGEMENT PUBLIC EN MUTATION
Section 1. LE CHAMP DU MANAGEMENT PUBLIC : CONSTITUTION, DIMENSIONS
ET ORIENTATIONS RECENTES
1.1. Une brève histoire du management public comme champ de recherche
1.2. Les dimensions du management public
1.3. La modernisation de la gestion publique
Section 2. LES REFORMES DU SECTEUR PUBLIC LOCAL
2.1. La montée en puissance des Collectivités territoriales
2.2. La mutualisation des services entre communes et intercommunalité
2.2.1. Définitions de la mutualisation de services
2.3.2. L’essor de la mutualisation des services
CHAPITRE 3 CONCEPTS MOBILISES, MODELES ET QUESTIONS
RECHERCHE
Section 1. LES CONCEPTS MOBILISES
1.1. Les théories relevant d’une approche processuelle du changement au niveau
macro-organisationnel
1.1.1. Les théories de processus du changement
1.1.2. Les moteurs stratégiques du changement
1.2. Les processus d’interaction et de construction de sens au niveau microorganisationnel
: l’approche cognitive de l’organisation
1.2.1. La cognition organisationnelle : la fabrication du sens (« sensemaking
l’acte d’organiser (« organizing »)
1.2.2. L’approche sociocognitive : les représentations sociales comme système
d’interprétation
Section 2. MODELES ET QUESTIONS DE RECHERCHE SUR LE TERRAIN
COLLECTIVITES DU BLOC COMMUNAL AU COURS D’UNE DEMARCHE
DE MUTUALISATION
2.1. Autour de la capacité de changement de l’organisation.
2.1.1. Modélisation de la capacité de changement issue de la littérature:
combinaison de différents processus au niveau macro-organisationnel
2.1.2. La capacité de changement des collectivités du bloc communal
communes) dans une démarche de mutualisation de service
2.2. Autour du rôle du cadre intermédiaire dans les processus de changement
2.2.1. Modélisation du rôle du cadre intermédiaire dans le processus de changement
organisationnel
2.2.2. Quel(s) rôle(s) joué(s) par les cadres intermédiaires dans le processus
mutualisation de l’EPCI ?
SECONDE PARTIE APPROCHE QUALITATIVE ET ETUDE EMPIRIQUE
MUTU
CHAPITRE 4 METHODOLOGIE ET PRESENTATION DU CAS
Section 1. METHODOLOGIE QUALITATIVE
1.1. L’approche interprétative, longitudinale et multi-niveaux de l’objet de
1.1.1. Notre positionnement épistémologique interprétativiste
1.1.2. L’étude de cas comme approche longitudinale et multi niveaux des
participant du changement
1.2. L’analyse des données
1.2.1. Notre cadre d’analyse : l’approche contextualiste de Pettigrew
1.2.2. Le codage thématique des données
Section 2. LE CAS MUTU : LA MUTUALISATION DES SERVICES AU SEIN
BLOC COMMUNAL – COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION ET
CENTRE
2.1. Présentation du cas MUTU : Une démarche de mutualisation des services
Communauté d’agglomération et Ville centre
2.1.1. La nécessité de faire évoluer l’EPCI
2.1.2. L’enjeu de la mutualisation de services
2.2 Une étude de cas longitudinale multi-niveaux (2008-2013) :
méthodologiques
2.2.1. Approche longitudinale du cas : un calendrier d’étude en deux grandes
2.2.2. L’étude du projet de mutualisation en T0 avant la mutualisation des
(Phase 1 de l’étude)
2.2.3. L’étude des processus à l’oeuvre dans la mutualisation des services
(réorganisation des services) et T2 (fonctionnement mutualisé de l’EPCI) (Phase
l’étude)
CHAPITRE 5 LE ROLE DES CADRES INTERMEDIAIRES DANS LA
PROJET DE LA MUTUALISATION (EN T0)
Section 1. DES ROLES VISANT L’APPROPRIATION DU PROJET
MUTUALISATION (EN T0)
1.1. Le projet de mutualisation (2008-2009)
1.1.1. L’étude des modalités de la mutualisation de juillet 2008 à mars 2009
1.1.2. Les nouvelles organisations prévues des services de la Communauté
d’agglomération et de la Ville centre
1.1.3. Le renforcement de la plateforme de services aux communes du territoire
1.2. Les rôles joués par les cadres intermédiaires : les comportements adoptés
projet de mutualisation et les rôles managériaux
1.2.1. Les comportements adoptés par les cadres intermédiaires dans le
mutualisation
1.2.2. Les rôles managériaux décrits par les cadres intermédiaires
Section 2. LA CONSTRUCTION DE SENS AUTOUR DU PROJET
MUTUALISATION
2.1. Le processus et le contexte du changement concourant au « sensemaking
2.1.1. Le processus du « sensemaking » : une démarche itérative et interactive
2.1.2. Le contexte du « sensemaking » dans le secteur public : facteurs favorables
et défavorables
2.2. Le contenu du « sensemaking » et « sensegiving » : légitimité, faisabilité
portage du changement
2.2.1. Le « sensemaking » reposant sur la légitimité et la faisabilité du changement
2.2.2. Le « sensegiving » s’exprimant dans le portage du changement..
CHAPITRE 6 LE ROLE DES CADRES INTERMEDIAIRES EN
D’INITIATION (T1) ET DE MISE EN OEUVRE (T2) DE
MUTUALISATION
Section 1. UN CHANGEMENT D’ORDRE STRATEGIQUE INITIANT UNE NOUVELLE
CONFIGURATION DE L’EPCI EN T1 ET UNE EVOLUTION VERS
FONCTIONNEMENT MUTUALISE EN T2
1.1. Une stratégie de développement de l’EPCI dans un environnement en mutation
1.1.1. Une vision stratégique du DGS de l’EPCI tournée vers son adaptation
développement
1.1.2. Un environnement en mutation : Les enjeux pour l’avenir du service
local
1.2. La mise en place des services mutualisés et les effets produits sur l’organisation247
1.2.1. Une organisation et une gouvernance de l’EPCI renouvelées
1.2.2. Une réorganisation source de déstabilisation et de complexification en T1
Section 2. LE ROLE DES CADRES DANS LE PROCESSUS D’EVOLUTION DE
(EN T1 ET T2) : LE CAS DE LA MUTUALISATION DE LA FONCTION
RESSOURCES HUMAINES
2.1. Dans la réorganisation des services (en T1) : Un rôle de maintien de l’activité
opérationnelle de la DGRH vis-à-vis des deux entités EPCI et Ville
2.1.1. Le rôle joué par les cadres intermédiaires au niveau de la DGRH centrale
l’accompagnement de la réorganisation au niveau opérationnel de la DGRH
2.1.2. Le rôle joué par les chargés de RH (déconcentrés) : l’accompagnement
réorganisation des services mutualisés
2.2. Dans le fonctionnement mutualisé (en T2) : Un rôle de construction et de mise en
d’une politique RH mutualisée
2.2.1. La contribution stratégique des cadres à la construction du fonctionnement
mutualisé de la DGRH, via le contrat d’objectifs/projet de service
2.2.2. La contribution au fonctionnement mutualisé dans les pratiques quotidiennes
CONCLUSION DE LA PARTIE EMPIRIQUE
CONCLUSION
1. Apports de la recherche
2. Limites de la recherche
3. Les pistes de recherches
BIBLIOGRAPHIE
TABLE DES ABREVIATIONS ET SIGLES
LISTE DES TABLEAUX
LISTE DES FIGURES
ANNEXES
ANNEXE 1 REFERENTIEL MANAGEMENT/ENCADREMENT DU CNFPT (Centre
National de la Fonction publique territoriale)
ANNEXE 2 SONDAGES 2008 et BAROMETRES 2013
ANNEXE 3 CAS MUTU ANALYSE DES ENTRETIENS EN T0 (2009)
ANNEXE 4 CAS MUTU ANALYSE ENTRETIEN DU DGRH (en T2)
ANNEXE 5 CAS MUTU ANALYSE DES ENTRETIENS DES CADRES DE
FONCTION RH (CONTENUS PROCESSUS) EN T2 (2013)
Résumé
Mots clés
Abstract
Keywords