LE VAL DE SAÔNE ENTRE PRESSIONS LOCALES ET "INTÉRÊT GÉNÉRAL

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Les problèmes posés par l’analyse des politiques publiques : l’exemple des politiques de l’environnement 8.

Selon CONSTANTIN (2000, p. 220) « la préoccupation environnementale concerne l’ensemble des autorités publiques. La fragmentation de l’action qui en résulte nécessairement peut être interprétée positivement comme le signe d’une ré-appropriation effective de la préoccupation par des acteurs suspects d’immobilisme. » Mais, précise-t-il, de nombreux acteurs se seraient en fait engagés dans une juxtaposition d’opération ponctuelles, ce qui « entretient non pas tant l’image de la construction d’une politique publique que l’impression d’une dispersion maximale qui peut être perçue comme un bricolage » (p. 221).
De multiples catégories d’acteurs revendiquent la paternité des politiques environnementales (LASCOUMES, 1995). En particulier, le « local » (collectivités territoriales) le dispute au « global » (Etat). Les autorités locales se positionnent désormais comme les maîtres d’oeuvre des politiques de l’environnement9. Cela entraîne de nombreuses interrogations. Les actions publiques sont-elles plus efficaces parce qu’elles sont, en partie du moins, produites à une échelle plus fine ? Sont-elles mieux perçues par les destinataires en ce qu’elles émanent des autorités les plus proches du terrain ?10
Pour CONSTANTIN (2000), la fonctionnalité des politiques de l’environnement passe par une articulation entre les autorités locale et globale : « au niveau local, celui de la décision micro-sectorielle, les acteurs porteurs de discours contradictoires, confrontés à l’obligation d’agir sous peine de se discréditer tous, parviennent parfois trouver les termes du compromis. Qu’il s’agisse de la pollution d’une rivière, ou de l’utilité sociale de préserver un site, les exemples se multiplient qui montrent que des politiques publiques peuvent ponctuellement se concrétiser pour préserver des ressources environnementales […]. Mais on ne peut oublier qu’à l’échelon national, l’autorité publique est aussi parvenue à élaborer des normes ouvrant la possibilité d’articuler les enjeux sectoriels avec les enjeux globaux de la société » (p. 214).
De plus, le nombre croissant des opérateurs brouille l’image déjà très floue des politiques environnementales (puisque les politiques ne correspondent pas à un secteur bien délimité). Et, les dimensions constitutives du champ environnemental font toutes l’objet de luttes de pouvoir entre les citoyens et les firmes, entre les Etats et leurs territoires locaux, entre les Etats enfin.
Dans de nombreux domaines, l’action publique paraît opaque du fait de la complexité des circuits administratifs et décisionnels relatifs aux secteurs de pointe comme la gestion du vivant. Peut-on dès lors, s’interroge LASCOUMES dans l’Eco-pouvoir (1994), envisager sereinement la captation du débat démocratique, voire in fine de la production de la politique publique par un corps d’experts spécialisés ?
Par définition, les citoyens ne sont pas des experts, des spécialistes de telle ou telle question. Mais comment impliquer davantage les citoyens sans être tenté de leur mentir en simplifiant un problème à l’excès ou bien en omettant d’en évoquer certains aspects ? Car comme le rappelle LASCOUMES (1994), « C’est l’action collective, privée et publique, entendue comme mobilisation d’ensembles structurés d’acteurs sur des enjeux, qui a construit l’environnement comme problème » (p.14). Du débat sur l’intérêt des Organismes Génétiquement Modifiés (OGM) à celui des conséquences écologiques de l’effet de serre, les citoyens ne sont pas impassibles devant les questions d’environnement. Néanmoins ils en sont peu à peu exclus. C’est pourquoi rappellent MULLER et al. (1998), « l’enjeu de l’analyse des politiques publiques va bien […] au delà de la compréhension des ressorts décisionnels de l’Etat. Il s’agit, en définitive, de s’interroger sur le fonctionnement de la démocratie à partir du moment où la dimension technique (au sens le plus large du terme) de l’action publique s’accroît fortement, au point que finit par se poser le problème de la réintégration du citoyen dans la boucle de la décision. » (p. 14).
La politique de l’eau est un lieu privilégié d’élaboration d’un nouveau type de politique publique par rapport à la verticalisation et à la sectorisation, caractéristiques des politiques nationales, les plus souvent prises comme objet d’étude (SALLES et al., 1998, LATOUR et al., 1998). C’est aussi une des plus anciennes politiques de l’environnement dont on a pu observer les adaptations aux exigences changeantes de la société. Ainsi, des zones humides comme la Camargue sont aujourd’hui protégées alors qu’au début du 20ème siècle elle étaient jugées inutiles au plan économique et contraignantes au plan de la santé publique.
LASCOUMES et al. (1998) pensent d’ailleurs que « parler de politique de l’eau au singulier constitue un mythe simplificateur » (p. 33) car la législation a beaucoup évolué, notamment avec la loi sur l’eau de 1992 qui introduit une nouvelle définition des problèmes et actualise l’intervention publique.
S’il est impératif d’être conscient du caractère construit et évolutif des politiques publiques, il ne faut pas pour autant en faire l’unique objet de la recherche. Ainsi, il est certainement inutile de se demander indéfiniment si la politique de l’environnement ou la politique de l’eau « existent » et quelles en sont les frontières. Il est préférable de se donner un objet de recherche permettant de s’interroger sur les mécanismes de l’action publique dans ces secteurs (MULLER et al., 1998). Dans cette optique, l’analyse des contrats de rivière peut se révéler instructive. Car, depuis 25 ans, les contrats de rivière ont accompagné voire devancé l’évolution de la politique de l’eau.
Nous proposons maintenant de revenir sur l’émergence des politiques de l’eau et d’identifier ses principaux acteurs avant de présenter les contrats de rivière.

Les grands axes d’une politique « à la française ».

Genèse d’une loi originale : la première loi sur l’eau (1964).

Il existe un lien étroit entre le droit du propriétaire et celui de l’eau. Le droit de propriété distingue, par le biais de la loi du 8 avril 1898 les cours d’eau domaniaux des cours d’eau non domaniaux. « Les rédacteurs avaient bien conscience qu’il fallait opérer quelques retouches au Code civil (notamment à propos des eaux de sources) » (GAZZANIGA et al., 1998, p. 17)
L’un des principaux problèmes à résoudre à l’époque était le suivant : les détenteurs des sources, et plus généralement les propriétaires situés en amont, tiraient divers avantages de cette situation à leur profit. Cela lésait logiquement les intérêts des propriétaires situés en aval. Aussi fallait-il « aborder véritablement la question des petites rivières qui avait été jusque-là laissée à l’appréciation souveraine des tribunaux. Malheureusement on en restait toujours aux questions fondamentales de « propriété », c’était l’erreur de perspective qui devait fausser tout le débat. Le législateur, en effet, n’est pas allé jusqu’au bout de ses projets, uniquement préoccupé de problèmes quantitatifs et désireux de ne pas toucher au monde rural
Après de nombreuses réformes, le texte [sert toujours] de base [au] régime juridique de l’eau […]. L’évolution du droit de l’eau va désormais s’organiser autour d’une seule idée : réduire la propriété, sans jamais la remettre en cause… » (GAZZANIGA et al., 1998, p. 17).
Pour les cours d’eau ni navigables ni flottables, le riverain est devenu le véritable propriétaire de la moitié du lit. Les servitudes imposées aux riverains sont certes restées assez fortes mais à cette période, c’est-à-dire avant l’exode rural de l’entre-deux-guerres, les usages étaient limités (manufactures, moulins…) et la ressource en eau demeurait disponible, en dépit des premiers conflits d’usage qui éclataient entre les groupes d’intérêts constitués (entre l’agriculture et l’industrie lourde en particulier).
Figure 1 : limites légales des sections de cours d’eau en répartition des compétences (BRUN, 2003, d’après divers documents juridiques).
La France était encore profondément rurale et les agriculteurs auxquels s’ajoutaient les grands propriétaires fonciers possédaient la quasi exclusivité du sol. Ils savaient tirer profit de la rivière : au-delà de la pêche et de l’irrigation, les sables et graviers étaient utilisés régulièrement pour la construction de bâtiments neufs ; le bois mort était ramassé de manière quotidienne et servait pour le chauffage. Dans les faits, l’exploitation des ressources aquatiques était indispensable à une bonne partie de la population. Il y avait un accord tacite entre la société locale et la rivière.
Dans l’ensemble, les droits et les devoirs étaient équilibrés malgré des conflits isolés très violents parfois relatés dans les gazettes locales. L’Etat n’était certes pas omniprésent, mais l’aura et les moyens de répression des grands corps « de la nature »11 étaient intacts et adaptés. La question de l’entretien (et non celle des aménagements) n’est apparue, en termes de gestion hydraulique12, qu’après la seconde guerre mondiale et de manière aiguë seulement à partir des années 1960-197013. Entre temps, la France s’est reconstruite, urbanisée et industrialisée. Première ceinture périurbaine au bâti serré, les anciens faubourgs des villes devenus des banlieues se sont étendus rapidement. Ils étaient animés par des « cols bleus », anciens paysans ou fils de paysans désormais loin de « leur » rivière… L’abandon progressif des servitudes et le non-respect des règles interdisant les rejets ont rendu alors indispensable une révision de la législation14.
La première loi sur l’eau du 16 décembre 1964 reconnaît l’unité de la ressource en eau et l’interdépendance des usages. Elle jette les bases d’une « gestion intégrée » par le biais de nouvelles dispositions. Le législateur montre l’intérêt qu’il porte à la décentralisation avec la création des agences financières de bassin – dont le territoire de compétence est le grand bassin hydrographique. Les propositions des experts (fonctionnaires de la Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale et scientifiques) ont été entendues. Ces agences deviennent des autorités supérieures qui représentent, dit-on déjà, « l’intérêt général » et cherchent à valoriser l’environnement aquatique au plan socio-économique tout en préservant la ressource.
C’est-à-dire les eaux et forêts devenues le Conseil Supérieur de la Pêche (CSP), l’Office National de la Chasse et de la Faune Sauvage (ONCFS) et l’Office National des Forêts (ONF). Des évolutions sensibles toucheront peut-être prochainement deux de ces établissements. Le CSP et l’ONCFS se trouvent en effet confrontés à la baisse régulière du nombre des taxes piscicoles et cynégétiques. En outre, leur gestion est aujourd’hui remise en cause (en particulier celle du CSP, cf. Rapport du sénateur ADNOT, version provisoire, 2003, non paginé). Or, ces taxes constituent une ressources essentielle pour ces établissements dont les missions s’étoffent au fil des crises (inondations, pollutions, sécheresse).
La loi de 1919 instaure un régime de concession relatif à la production d’électricité d’origine hydraulique. A partir de cette date, l’Etat doit délivrer son autorisation, assortie généralement d’obligations, à toute exploitation de la force motrice des cours d’eau. Ces avancées législatives ne suffisent à masquer les différends de plus en plus nombreux entre les usagers et l’incapacité de l’Etat à les résoudre autrement qu’au coup par coup.
Hormis la question des grands travaux qui, dès la fin de la guerre, se pose aux gouvernements successifs (du gouvernement provisoire de la République française et de la 4ème République).
« Une commission de l’eau est créée le 24 juillet 1959 dans le cadre du Commissariat au Plan. Son activité principale est de préparer une réforme de l’eau et de s’orienter vers un code de l’eau ». Cf. Gazzaniga (J.-L.), Ourliac (J.-P.) et Larrouy-Castera (X.), id, p.19.
Le rôle des agences de l’eau est déterminant pour la mise en œuvre de la politique de l’eau. Instituées par la loi de 1964 et par le décret du 14 septembre 1966, les agences financières de bassin (devenues agences de l’eau par la loi de 1992) comptent parmi les principaux acteurs de la politique de l’eau en France et témoignent du fort degré de décentralisation de cette politique. Placées sous la tutelle du ministère en charge de l’environnement, les agences sont réparties sur le territoire métropolitain découpé en six bassins hydrographiques plus ou moins cohérents : Artois-Picardie, Rhin-Meuse, Seine-Normandie, Adour-Garonne, Rhône-Méditerranée-Corse, Loire-Bretagne.
Ce sont des établissements publics dotés de la personnalité civile et de l’autonomie financière grâce à un système de redevances dont elles fixent et perçoivent les montants. Avec le produit de ces redevances, elles attribuent des aides aux maîtres d’ouvrage réalisant des opérations de dépollution, de gestion quantitative de la ressource ou de restauration et de mise en valeur des milieux aquatiques. La politique de l’agence (modalités de perception des redevances et d’attribution des aides) est décidée par son Conseil d’Administration, composé à parité par des représentants de l’Etat, des usagers et des collectivités locales issus du Comité de Bassin. Les agences de l’eau travaillent par programmes quinquennaux. Entre 1997 et 2001, elles ont prévu d’aider un volume de travaux évalué à 16 milliards d’euros (soit 105 milliards de francs environ) pour préserver les ressources en eaux et lutter contre la pollution. Le programme a été prorogé d’une année.
Le dispositif des agences de l’eau est appelé à évoluer. Plusieurs rapports, ces dernières années, ont passé au crible le fonctionnement des agences et suggéré une amélioration de leur fonctionnement. La réforme de l’eau proposée par Dominique Voynet, projet adopté en conseil des ministres en juin 2001 et débattu en première lecture par le Parlement, prévoyait une modification du fonctionnement de ces agences, modifications ayant suscité un vif débat. Le Parlement devait-il avoir un droit de regard sur les finances des agences ? Comment accroître la « transparence » de leur fonctionnement ?15 Au-delà de ces aspects, la rivalité entre les agences de l’eau et le ministère de l’environnement incite sans doute ce dernier à mieux maîtriser les stratégies financières et politiques des agences.
En créant simultanément les agences et les Comités de bassin, le législateur introduit la notion de « gouvernance de bassin ». Les Comités de bassin sont des « parlements de l’eau » c’est-à-dire des assemblées délibérantes qui fixent en cohérence avec la politique nationale définie par le ministère de l’environnement la politique des agences financières de bassin. Elles sont composées à la fois d’élus, d’usagers de l’eau (professionnels et associations) et de représentants de l’administration. Le législateur bute sur les différents groupes de pressions des usagers, tant au niveau des Comités qu’au plan national, et doit naturellement satisfaire des intérêts divergents. Cela explique que la troisième innovation de cette loi, c’est-à-dire l’application du principe pollueur-payeur avant la lettre, lui paraît bien difficile à mettre en œuvre à ce moment là. Ce principe est fondé sur une recherche de responsabilisation des usagers et d’incitation économique à protéger la ressource en eau.
La loi de 1964 a toutefois rapidement trouvé ses limites. CACAS (1983) note que le législateur avec la première loi sur l’eau a bien apporté des réponses sur le plan de la lutte contre la pollution et sur celui de l’organisation administrative par bassin versant, mais n’est pas revenu sur les principes anciens issus du Code civil à savoir que le droit du sol et le droit de l’eau sont intimement liés. Le propriétaire occupe toujours une place centrale dans la gestion du territoire ; le riverain, agriculteur ou résident secondaire, reste un acteur clef de la gestion de l’eau. La distinction entre les eaux domaniales et non domaniales a par ailleurs été réaffirmée.
Dans ces conditions, l’Etat semble s’être lui même placé dans une situation difficile car il lui faut ménager les intérêts souvent contradictoires des riverains en les incitant participer à l’entretien et à la surveillance des rivières. Il ne dispose cependant ni des moyens de médiation pour résoudre les différends locaux ni des moyens de contrôle indispensables afin de relever les infractions. Comme souvent alors, l’Etat n’a pas les moyens d’appliquer ses textes. La quasi absence de répression destinée favoriser l’application de la loi constitue, sans aucun doute, l’une des grandes faiblesses du dispositif (LASCOUMES et al., 1998, BARRAQUE, 1999).
En matière de contrôle il faut du savoir-faire et du faire savoir afin d’inciter les usagers à changer de comportement. L’Etat se dit alors préoccupé par cette question et promet un renforcement des instruments coercitifs à l’occasion de la prochaine loi sur l’eau. En fait, il apparaît que la loi de 1992 n’a pas apporté d’amélioration significative à ce niveau. Selon certains responsables de Directions Départementales des Services Vétérinaires (DDSV) et de Directions Départementales de l’Agriculture et de la Forêt (DDAF) de l’ouest de la France en charge du contrôle des installations agricoles classées, il s’avère que le nombre des visites d’exploitations agricoles notamment porcines et avicoles demeure largement inférieur à ce qui pourrait être fait selon eux16. Nous verrons plus loin combien l’insuffisance des contrôles (police de l’eau, de la pêche et des installations) représente un souci majeur aux yeux d’une partie des acteurs de l’eau.
Néanmoins, il convient d’ores et déjà de relativiser l’absence ou l’insuffisance des contrôles car le cas du domaine de l’eau n’est pas exceptionnel. Plusieurs polémiques sont nées au cours des dix dernières années suite à des catastrophes écologiques. Par exemple, la France a bruyamment milité auprès de la Commission européenne pour qu’un texte très dur soit adopté par les Etat membres peu après le naufrage de l’ Erika en Bretagne en 1999. Elle n’a toutefois pas débloqué les moyens financiers suffisants pour accroître le nombre des inspecteurs en charge de la visite des navires. Cette affaire a eu un fort retentissement lors de l’accident du Prestige au large des côtes de Galice en Espagne en 2002.
Ensuite, la loi de 1964 n’a pas anticipé les conséquences des mutations de l’agriculture française sur la qualité de l’eau et des milieux aquatiques. L’amélioration des outils d’analyse d’une part et l’augmentation des productions agricoles à la suite de la mise en place de la Politique Agricole Commune d’autre part, jouent en faveur d’une révision de la loi de 1964 car si le dispositif a eu des effets sur certains paramètres (réduction des métaux lourds et des pollutions accidentelles entre autre), il n’a pas permis de réduire les pollutions diffuses d’origine agricole.
Aux risques de pollutions s’ajoute l’apparition du risque de pénurie. Entre 1970 et 1990, les surfaces irriguées ont doublé et la consommation des ménages ne s’est stabilisée que tardivement ; c’est pourquoi les sécheresses de 1976 et de 1988-1990, ont poussé le législateur à durcir le ton en matière de débit réservé par exemple.
D’après des entretiens menés au cours d’un atelier « bassin versant » dans le cadre des enseignements de 2ème année à l’INA P-G en mars 2001.
En fait, la loi de 1964 a tracé le canevas d’une véritable politique de l’eau comprenant des priorités nationales tout en tenant compte des spécificités de chaque bassin. Elle a manqué toutefois d’instruments de planification à la hauteur des enjeux : ce fut, en l’occurrence, le principal apport de la loi du 3 janvier 1992 en matière de décentralisation pour la gestion des milieux aquatiques.

La loi sur l’eau de 1992 : vers la mise en œuvre des grands principes ?

La réforme s’imposait et, comme le souligne GAZZANIGA (2000), de nombreuses commissions parlementaires et administratives ont conclu entre 1985 et 1990 qu’il fallait simplifier la réglementation et la police des eaux d’une part et consacrer l’unité juridique de l’eau d’autre part. Cette réforme a été opérée dans un contexte sociétal radicalement différent de celui des années 1960. La population française est plus urbaine. La campagne est devenue la nature, c’est-à-dire un espace de détente et de loisirs, fréquenté occasionnellement, lors des fins de semaines par exemple17. Le nombre de résidences secondaires a sensiblement augmenté, les vacances vertes en gîte rural ont de plus en plus d’adeptes et les paysages aquatiques sont devenus des « valeurs refuges » (ARDILLIER-CARRAS, 1998). Mais la demande est éclatée entre les nouveaux usagers (sports d’eaux vives, plaisance) et les activités traditionnelles (pêche, chasse, cueillette, baignade). Et la société des loisirs sécrète ses propres conflits d’usage18.
Comme le remarquent en outre LASCOUMES et al. (1998), l’attention publique se porte sur les pollutions chroniques (celle de la baie de Seine par les rejets chimiques, celle du Rhin par les mines de potasse d’Alsace) et accidentelles (celle due à Péchiney sur le Rhône, celle du Rhin suite à l’incendie d’une usine Sandoz à Bâle). Les médias sont une caisse de résonance dans la mesure où aucune pollution majeure ne leur échappe. Cela donne inévitablement l’impression qu’il y a aujourd’hui plus de pollutions qu’hier, d’où peut être une mobilisation plus forte de l’opinion publique.
Le paradoxe de la sensibilité au risque résiduel joue également un grand rôle ; l’opinion publique a en effet tendance à se féliciter de résultats pourtant imparfaits (exemple : il y a eu moins de morts sur la route cette année) et à accorder beaucoup d’importance à des questions telles que celles du taux de plomb ou de nitrates dans l’eau. Ces éléments ont pu incité le législateur à durcir le droit de l’eau et à insérer dans les textes davantage de communication destinée à accompagner les interventions publiques.
En dernier lieu, le contexte communautaire incite la France à élaborer une politique de l’eau exemplaire. L’influence européenne est forte. Elle a sans doute encouragé la France, avec par exemple l’adoption de la Charte européenne de l’eau le 26 mai 1967 à Strasbourg par le comité des ministres19 du Conseil de l’Europe20, à se doter d’un dispositif législatif étendu à l’ensemble des questions liées à l’eau. D’autre part, la Communauté prend toute une série de mesures juridiques qui intéressent le droit de l’eau : la directive de juin 1975 sur la qualité requise des eaux superficielles destinées à la production d’eau alimentaire, la directive de décembre 1975 sur la qualité des eaux de baignade, la directive de mai 1976 sur le déversement de substance dangereuses, etc. A cette date, les aspects relatifs à l’eau, bien que limités à la qualité, sont les premiers réellement traités dans la politique naissante de l’environnement au plan communautaire. Ainsi, la Communauté emboîte le pas de la France puis la devance progressivement en dépit d’une halte consécutive à l’adoption du traité de Maastricht (KACZMAREK, 1997) rivières) semblent montrer que l’effort des consommateurs de nature est mince lorsqu’il s’agit de respecter les règles qu’ils voudraient voir appliquer aux autres.
Ancien Conseil des ministres.
De la même manière, l’Acte Unique (1986) a inséré au traité de la CEE un titre « environnement ».
La Communauté exerce in fine une certaine pression sur les Etats membres, dont la France, compte tenu de l’obligation qui leur est faite de transposer les directives communautaires dans les textes nationaux et de les appliquer. Les procédures en cours devant la Cour de justice des Communautés européennes rappellent les difficultés de transposition et d’application des directives communautaires. Dans le domaine de la gestion de l’eau, par exemple, le suivi de la « directive nitrate » révèle que des procédures d’infraction ont été engagées à l’encontre de 13 Etats membres sur les 15, dont la France selon la Commission Européenne.
Conséquences de la construction européenne et principales directives communautaires relatives à l’eau.
Les politiques communautaire et française de l’environnement s’inscrivent dans un jeu d’influence mutuelle ; la législation communautaire accompagne étroitement, en la précédant ou en la suivant, la législation environnementale française. « En matière de prévention des pollutions, même, près de 90% des prescriptions techniques sont influencées par le niveau européen! Pourtant, l’image de la France est brouillée depuis quelques années par des prises de position perçues par nos partenaires comme systématiquement défensives. De plus, au sein même de l’exécutif gouvernemental, le ministre chargé de l’environnement est parfois conduit à défendre une position frileuse qui a prévalu [au niveau] interministériel du fait de la solidarité gouvernementale. [Il faut se souvenir des difficultés récentes de C.Lepage puis de D.Voynet lors des arbitrages budgétaires et politiques de Matignon]. Le ministère devrait renforcer les moyens qu’il consacre à l’international et à l’interministériel, tant au niveau de la coordination des politiques environnementales que de la mise en œuvre des directives européennes. Cela impose également une réévaluation de ses modes de transposition et un effort accru en matière de rapidité de réponse à la Commission européenne. Les évolutions majeures du droit communautaire, introduites par les traités de Maastricht et d’Amsterdam, exigent également que les missions du ministère évoluent… », Plan pluriannuel de modernisation du ministère de l’Aménagement du Territoire et de l’environnement (janvier 1999, p. 6).
Directive 75/440/CEE du Conseil, du 16 juin 1975, concernant la qualité requise des eaux superficielles destinées à la production d’eau alimentaire dans les États membres
Directive 76/160/CEE du Conseil, du 8 décembre 1975, concernant la qualité des eaux de baignade
Directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté
Directive 78/659/CEE du Conseil, du 18 juillet 1978, concernant la qualité des eaux douces ayant besoin d’être protégées ou améliorées pour être aptes à la vie des poissons
Directive 79/869/CEE du Conseil, du 9 octobre 1979, relative aux méthodes de mesure et à la fréquence des échantillonnages et de l’analyse des eaux superficielles destinées à la production d’eau alimentaire dans les États membres
Directive 79/923/CEE du Conseil, du 30 octobre 1979, relative à la qualité requise des eaux conchylicoles
Directive 80/68/CEE du Conseil, du 17 décembre 1979, concernant la protection des eaux souterraines contre la pollution causée par certaines substances dangereuses
Directive 80/778/CEE du Conseil, du 15 juillet 1980, relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine
Directive 86/278/CEE du Conseil, du 12 juin 1986 relative à la protection de l’environnement, et notamment des sols, lors de l’utilisation des boues d’épuration en agriculture
Directive 91/271/CEE du Conseil, du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires
Directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles
Directive 98/83/CE du Conseil, du 3 novembre 1998, relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine
Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau et décision du Parlement européen et du Conseil, du 20 novembre 2001, établissant la liste des substances prioritaires dans le domaine de l’eau et modifiant la directive 2000/60/CE.
Rappelons que la Commission a un rôle de gardienne des traités. Elle peut saisir la Cour de justice si un Etat membre ne se conforme pas à un avis motivé qu’elle a émis à son encontre parce qu’elle estime qu’il a manqué à une des obligations au titre du traité. La saisine de la Cour de justice joue donc le rôle d’une épée de Damoclès pour inciter l’Etat récalcitrant à se soumettre. « Dans un premier temps, la Commission relève une présomption d’infraction d’un Etat membre soit à l’initiative de ses services, soit à la suite des plaintes d’un autre Etat membre, d’un opérateur économique ou d’un simple particulier. La Commission invite cet Etat membre par une lettre de mise en demeure à lui présenter ses observations ou justifications dans un délai fixé en général à trois mois. Si les observations de l’Etat ne conduisent pas la Commission à modifier son point de vue, la Commission émet un avis motivé auquel l’Etat membre est tenu de se conformer dans un délai – en général, d’un mois – prescrit par la Commission. Faute de quoi, la Commission peut saisir la Cour de justice dont l’arrêt est contraignant pour l’Etat membre. Dans la plupart des cas, les Etats membres régularisent leur situation au regard du droit communautaire avant que la Commission n’engage la phase finale de la procédure auprès de la Cour de justice » (DOUTRIAUX et al., 2000, p. 63).
Pour parvenir à une réforme de fond de la loi de 1964, « plusieurs idées sont avancées, notamment faire de l’eau un patrimoine commun […] L’idée est séduisante. Les juristes cependant font remarquer qu’il faut se méfier des formules qui ne peuvent avoir qu’un caractère incantatoire et solennel, mais sans contenu réel et sans efficacité, si elles ne sont pas accompagnées de mesures précises… » (p. 23) selon GAZZANIGA et al. (1998).
En 1990, le concept de patrimoine commun n’apparaît pas comme une nouveauté lors du débat sur la politique de l’eau au Sénat, puisqu’il a déjà été expérimenté dans l’article 10 de la charte européenne de l’eau (« l’eau est un patrimoine commun, dont la valeur est reconnue par tous »). La notion de patrimoine, s’appliquant à l’eau et à la nature en général, intègre à la fois un élément moral, la dette contractée à l’égard des générations passées ou futures et un élément juridico-économique, le désintéressement.
L’élément moral convainc manifestement les pouvoirs publics comme les représentants de la société civile (enseignants, associations, journalistes), en témoigne le grand nombre de sites internet proposant des Chartes ou des Traités à ce sujet21 et enfin le récent discours des autorités françaises au Sommet du développement durable de Johannesburg22.
L’élément juridico-économique, comme le remarque GAONAC’H (1999), est en véritable contradiction avec les règles classiques de la propriété. Or la loi sur l’eau de 1992 améliore certes, d’après nos enquêtes, l’organisation et l’intervention des services gestionnaires et de police, mais elle ne remet pas en cause la régime juridique de l’eau car l’article 1er rappelle que les usages de l’eau sont exercés « dans le cadre des lois et règlements, ainsi que des droits antérieurement établis ».
Du point de vue politique, le concept de patrimoine commun est suffisamment vague pour ne pas alerter les puissants groupes de pression susceptibles de s’opposer au gouvernement. Malgré cela, entre la première mouture de la loi (la grande loi sur l’eau annoncée dans les médias) et le texte final, l’écart est tel que la plupart des commentateurs sont déçus, les juristes en premier lieu. De fait, la loi s’inspire essentiellement du droit de l’urbanisme. Or, la multiplication des structures locales de concertation et de décision peut entraîner des désaccords entre les collectivités territoriales sur-représentées et par exemple les associations de protection de la nature sous-représentées.
Pour GAZZANIGA et al. (1998), « cela rappelait le droit rural et évoquait certaines de ces structures favorisant très vite le développement de petits véritables potentats locaux » (p. 25). Nombre de juristes indiquent aussi que pour un texte majeur, la part belle semble laissée aux décrets d’application. De plus, la loi sur l’eau aurait éventuellement pu anticiper certaines dispositions ultérieurement incluses dans la loi unesco.org, nature.coe.int, terresacree.org, citizen.org, etc. Discours du Président de la République Française, Jacques Chirac, lors de la table ronde « Biodiversité, diversité culturelle et éthique », le 3 septembre 2002 à Johannesburg, Afrique du Sud. Barnier du 2 février 1995 au titre de la prévention des risques naturels (Titre 2 et pourquoi pas les articles relatifs aux espaces naturels du Titre 3).
Du point de vue du contenu, la loi institue « deux outils emboîtés pour mettre en œuvre cette gestion » (DUMEZ, 1996, p. 277), à savoir les Schémas Directeurs de Gestion et d’Aménagements des Eaux (SDAGE) et les Schémas de Gestion et d’Aménagements des Eaux (SAGE). Fort de ces outils, le ministère reprend la main sur les agences en s’inspirant des contrats de rivières : dès lors, l’offre d’outils est suffisamment large pour répondre à la demande.
Les SDAGE sont élaborés pour chacun des grands bassins hydrographiques métropolitains à l’initiative du préfet coordonnateur de bassin par le Comité de Bassin, qui s’appuie sur un secrétariat technique commun à l’agence de l’eau et à la DIREN et sur des commissions thématiques et/ou géographiques créées à cet effet. Ils mettent en place les organisations institutionnalisées et pérennes pour la prise en charge de la gestion collective et concertée du patrimoine aquatique (DUMEZ, 1996, p. 277).
Les SAGE sont élaborés pour les unités hydrographiques (ou systèmes aquifères) plus modestes par les commissions locales de l’eau (les CLE). La loi renforce donc la décentralisation et implique davantage les acteurs locaux dans la gestion de la ressource en eau, tout en assurant une meilleure coordination des actions à l’échelon du grand bassin versant.
Toutefois, l’Etat reste très impliqué dans le dispositif mis en place. La loi reconnaît une légitimité accrue d’intervention, en matière de police des eaux et de gestion de crise. Le département devient la circonscription administrative de base de l’intervention de l’Etat dans ce domaine. Une Mission Interservices de l’Eau (MISE) est mise en place à cet échelon par le préfet pour coordonner les actions des services déconcentrés. En particulier, la loi instaure un statut unifié de l’eau, appliquant notamment le même régime de police pour les eaux souterraines et superficielles. Elle autorise le préfet à prendre des mesures de restriction provisoire des usages de l’eau dans des zones d’alerte préalablement délimitées, en cas de sécheresse ou de risque de pénurie en eau (décret du 24 septembre 1992).
De la même manière, l’Etat intervient d’une part en fixant la composition statutaire de la Commission Locale de l’Eau, chargée de l’élaboration, de la révision et du suivi du SAGE, d’autre part en définissant le périmètre et la composition exacte de la CLE, après consultation des collectivités territoriales et du Comité de Bassin. Des arrêtés sont pris par le(s) préfet(s) concerné(s), qui doit(doivent) aussi approuver le SAGE. Ceux-ci s’articulent autour de deux principes majeurs qui vont dans le sens d’une gestion territorialisée : évoluer de la gestion de l’eau vers celle des milieux aquatiques (l’espace d’intervention est élargi à l’espace de divagation des cours d’eau, aux annexes fluviales) et transcender les clivages traditionnels entre les usagers en faveur de l’intérêt collectif.

Table des matières

INTRODUCTION GENERALE
PARTIE 1 – LA POLITIQUE DE L’EAU : UN MODELE QUI PEUT ETRE REMIS EN QUESTION
INTRODUCTION DE LA PARTIE 1
CHAPITRE 1 – LA POLITIQUE DE L’EAU : ENJEUX ET PRINCIPES.
1.1 En quoi la politique de l’eau constitue-t-elle une politique publique ?
1.1.1. Qu’est-ce qu’une politique publique ?
1.1.2. Les problèmes posés par l’analyse des politiques publiques : l’exemple des politiques de l’environnement .
1.2 Les grands axes d’une politique « à la française »
1.2.1. Genèse d’une loi originale : la première loi sur l’eau (1964)
1.2.2. La loi sur l’eau de 1992 : vers la mise en oeuvre des grands principes ?
1.3 Déconcentration et décentralisation ont favorisé la mise en oeuvre des politiques territoriales de l’eau
1.3.1. De la création du ministère de l’environnement à celle des DIREN.
1.3.2. Le pouvoir croissant des collectivités territoriales.
1.3.3. Nouveaux enjeux, nouveaux pouvoirs : les Etablissements Publics Territoriaux de Bassin (EPTB)
1.3.4. Le recours aux associations est-il seulement un moyen pour l’Etat de pallier certaines défaillances ?
1.4 Les contrats de rivière : une approche participative et décentralisée de la gestion de l’eau.
1.4.1. Le contrat de rivière : un outil précurseur en matière d’aménagement et de gestion des eaux
1.4.2. Contrats de rivière et SAGE : outils concurrents ou complémentaires ?
CHAPITRE 2 – QUALITÉ, HYDROSYSTÈME, TERRITOIRE, PATRIMOINE : LES PILIERS THÉORIQUES DE LA POLITIQUE DE L’EAU.
2.1. La qualité de l’eau, une notion prégnante au coeur de l’action publique.
2.1.1. Existe-t-il une définition scientifique de la qualité de l’eau ?
2.1.2. La qualité de l’eau du robinet n’a jamais été aussi bonne qu’aujourd’hui.
2.1.3. De la qualité de l’eau à celle des milieux aquatiques…
2.2. Jusqu’où aménager les fleuves ? L’intérêt de la notion d’hydrosystème
2.2.1. L’analyse des systèmes naturels aménagés, une préoccupation déjà ancienne.
2.2.2. Vers une prise en compte croissante des interrogations des scientifiques par le législateur.
2.3. Le bassin versant : un « territoire » source de controverses.
2.3.1. Le bassin versant peut-il devenir le cadre territorial d’un aménagement durable et rationnel ?
2.3.2. Les effets négatifs de la multiplication des territoires de l’action publique.
2.4. L’eau, patrimoine commun de la nation ?
2.4.1. L’eau, élément constitutif du patrimoine naturel.
2.4.3. La gestion de l’eau est-elle « patrimoniale » ?
CHAPITRE 3 – ANALYSE D’UNE POLITIQUE TERRITORIALE DE L’EAU : LE CONTRAT DE RIVIÈRE
HYPOTHÈSES DE RECHERCHE ET MÉTHODE.
3.1. Les hypothèses de notre recherche
3.1.1. Constat : l’échec du projet Voynet de loi sur l’eau laisse entrevoir qu’il n’y a pas d’alternative technicoéconomique aux contrats environnementaux
3.1.2. Première hypothèse. Le succès des contrats de rivière réside dans leur « souplesse » et n’est pas une garantie de leur efficacité environnementale.
3.1.3. Deuxième hypothèse. Les objectifs des contrats ne peuvent être atteints sans l’adhésion des agriculteurs
3.2. A la découverte de la scène régionale.
3.2.1. La recherche de financements, un moyen d’identifier les « décideurs » du domaine de l’eau.
3.2.2. Du questionnement à la méthode, la mise en place du dispositif
3.2.3. Visite des coulisses avant de découvrir la « scène régionale » : chronologie d’une mission à la DIREN Bourgogne.
3.3. Apports et limites d’un dispositif méthodologique centré sur les contrats de rivières du bassin de la Saône.
3.3.1. Les contrats de rivière, des contrats environnementaux encore peu étudiés
3.3.2. Une enquête tournée vers l’analyse discursive des acteurs de l’eau du bassin de la Saône
3.3.2. Analyse des dynamiques territoriales de la vallée de la Saône : utilisation de la photo interprétation
CONCLUSION DE LA PARTIE 1
PARTIE 2 – L’EVOLUTION DU CONTEXTE SOCIO-ECONOMIQUE DANS LE BASSIN DE LA SAONE FAVORISE LE RECOURS AUX CONTRATS DE RIVIERE
INTRODUCTION DE LA PARTIE 2
CHAPITRE 4 – LE VAL DE SAÔNE ENTRE PRESSIONS LOCALES ET « INTÉRÊT GÉNÉRAL » : LE FAIBLE POUVOIR DES INSTRUMENTS RÉGLEMENTAIRES RELATIFS À LA PRÉSERVATION DES MILIEUX AQUATIQUES.
4.1. La Saône aval : un axe stratégique
4.1.1. La Saône, un grand cours d’eau aux crues fréquentes
4.1.2. Un contexte défavorable à la gestion concertée des ressources en eau.
4.2. Urbanisation et mutations agricoles des parcelles riveraines de la Saône.
4.2.1. Le secteur de Villefranche-sur-Saône (Rhône).
4.2.2. Secteur de Mâcon (Saône-et-Loire).
4.2.3. Secteur de Châlon-sur-Saône (Saône-et-Loire)
4.2.4. Evolution comparée de 3 secteurs ruraux (Côte d’Or).
4.3. Les principales perturbations de l’hydrosystème fluvial dues aux interventions humaines récentes
4.3.1. Les conséquences environnementales de l’intervention humaine en lit majeur.
4.3.2. Les conséquences environnementales de l’intervention humaine en lit mineur.
CHAPITRE 5 – ETAT DES AFFLUENTS DE LA SAÔNE, UNE SITUATION À LA FOIS CONTRASTÉE ET PRÉOCCUPANTE.
5.1. Pollution des cours d’eau : la reconquête s’annonce difficile.
5.1.1. Les pollutions d’origines domestique et agricole : les exemples de la Reyssouze et de l’Ognon, des rivières
eutrophes.
5.1.2. Les pollutions dues au dysfonctionnement des procédés de dépollution : l’exemple des stations d’épuration récentes de Lure sur l’Ognon et de Bourg-en-Bresse sur la Reyssouze
5.2. Dégradation des milieux physiques et prolifération d’espèces nuisibles, les effets mécaniques de la domestication des cours d’eau
5.2.1. Dégradation des milieux physiques : les exemples de la Cuisance et de l’Azergues
5.2.2. Les espèces nuisibles profitent des transformations récentes de l’hydrosystème fluvial : l’exemple de la renouée du Japon.
5.3. Les contrats de rivière, un moyen de maîtriser les dynamiques territoriales ?
5.3.1. L’urbanisation de la vallée de la Saône et de ses principaux affluents semble indifférente aux crues
5.3.2. Le passage de la règle au contrat s’impose aux pouvoirs publics
CHAPITRE 6 – ETAT DES LIEUX DES POLITIQUES TERRITORIALES DE L’EAU DANS LE BASSIN DE LA SAÔNE : LE PROJET SAÔNE OU LA DIFFICULTÉ DE METTRE EN OEUVRE UNE GESTION INTÉGRÉE PAR BASSIN VERSANT.
6.1. Les instruments d’une stratégie globale d’aménagement et de gestion des eaux
6.1.2. Le Projet Saône : première ébauche d’un document cadre.
6.1.2. Etat d’avancement des contrats de rivière et des SAGE
6.1.3. Contrats de branches et « défis territoriaux » : des actions de l’agence de l’eau censées compléter les contrats de rivière.
6.1.4. Des politiques de l’eau à celles de l’aménagement du territoire : les méandres des politiques publiques.
6.2. Contrats de rivière : le lancement des projets ne va pas de soi.
6.2.1. Une phase de diagnostic incomplète : l’exemple de la Saône et du bassin de l’Azergues
6.2.2. Maîtrise d’ouvrage éclatée et inflation d’acteurs de l’eau alourdissent la procédure des contrats de rivière ou en empêchent la mise en place : l’exemple de la Lanterne
6.2.3. La lisibilité des politiques territoriales d’aménagement et de gestion des eaux est réduite : l’exemple de l’Ognon
6.2.4. Instabilité politique et « turn-over » dans l’administration.
CONCLUSION DE LA PARTIE 2
PARTIE 3 – APPORTS ET LIMITES DES CONTRATS DE RIVIERE
INTRODUCTION DE LA PARTIE 3
CHAPITRE 7 – LE BILAN D’UN CONTRAT DE RIVIÈRE : LE CAS DE LA REYSSOUZE
7.1. Une rivière de plaine dégradée au pays de l’agro-alimentaire.
7.1.1. Emergence du contrat de rivière Reyssouze.
7.1.3. Le contrat de rivière de la Reyssouze recouvre des enjeux à plusieurs échelles : son bilan est attendu
7.2. Le bilan imparfait d’un contrat « exemplaire »
7.2.1. Le prix de l’eau, un indicateur fragile mais qui compte aux yeux des consommateurs.
7.2.2. Les efforts des organismes publics sont supérieurs à ceux des agents privés.
7.2.3. La participation financière et technique du monde agricole est faible.
7.2.4. Le contrat de rivière de la Reyssouze est une priorité de second plan pour les entreprises locales et les
communes riveraines
7.2.5. Du bilan technique au bilan politique du contrat de rivière.
7.3. Existe-t-il des alternatives aux contrats de rivière dans les bassins comparables à celui de la Reyssouze ?
7.3.1. Le pays : un nouvel outil pour l’aménagement et la gestion des eaux ?
7.3.2. Du programme LIFE sur le Drugeon à l’opération Léguer : le cas d’expériences locales prometteuses de restauration des milieux aquatiques sans contrat de rivière
7.3.3. L’application des règles ou préconisations sans programme spécifique ne serait-elle pas la meilleure alternative au contrat de rivière ?
CHAPITRE 8 – LE CONTRAT DE VALLÉE INONDABLE DE LA SAÔNE : LA GENÈSE DIFFICILE D’UN GRAND CONTRAT DE RIVIÈRE.
8.1. Des objectifs affichés aux véritables ambitions du contrat
8.1.1. La pression constante du monde agricole sur les élus locaux et les pouvoirs publics.
8.1.2. Le CVI, une mesure compensatoire du grand canal ?
8.2. Fonctionnement du contrat : le Syndicat Mixte Saône Doubs en première ligne.
8.2.1. Le rôle du Syndicat Mixte Saône Doubs est prépondérant.
8.2.2. Le fonctionnement du comité de vallée inondable à remettre en question ?
8.2.3. Du Syndicat Mixte Saône Doubs à l’EPAVAL.
8.3. Maîtriser le coût du contrat et évaluer les actions : deux objectifs clés aux yeux des partenaires financiers
8.3.1. Le coût des études, un indicateur des priorités des partenaires
8.3.2. Le coût du contrat revu à la hausse.
8.3.3. Interrogations autour de la maîtrise des travaux et de l’évaluation globale du programme
CHAPITRE 9 – LA QUALITÉ DE L’EAU ET DES MILIEUX AQUATIQUES, UN NOUVEL AXE DE RECHERCHE POUR L’ANALYSE DES POLITIQUES TERRITORIALES DE L’EAU.
9.1. Les responsables de la politique de l’eau dans le bassin de la Saône ont
majoritairement une vision normative et technique de la qualité
9.1.1. La qualité : une combinaison de normes
9.1.2. Les responsables de bassin sont profondément divisés sur l’évolution de la qualité des eaux superficielles de la Saône
9.2. Pour les acteurs locaux, la qualité des milieux aquatiques était meilleure avant.
9.2.1. Les critères de qualité sont variables et à l’origine d’une information erronée.
9.2.2. La rivière n’est plus un « espace pratiqué »…l’utilité de la rivière s’estompe.
9.3. Les inondations occultent épisodiquement la question de l’amélioration de la qualité des milieux aquatiques.
9.3.1. Les acteurs locaux prétendent que la lutte contre les pollutions constitue une priorité
9.3.2. Les responsables de bassin se disent préoccupés par les inondations : leur responsabilité politique et leur place sont en jeu
CONCLUSION GENERALE
BIBLIOGRAPHIE THEMATIQUE
PRINCIPAUX SITES WEB CONSULTES
LISTE DES PRINCIPAUX SIGLES ET ABREVIATIONS
LISTE DES TABLEAUX
LISTE DES FIGURES