Cadre institutionnel et économique de recours aux marchés publics

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Gestion axée sur les Résultats (GAR)

C’est le nouveau système de gestion de l’Administration publique qu’on essaie d’appliquer à Madagascar et qui est axé sur la GAR ou gestion par Objectif.
Dans ce type de système, on assigne à tous les agents des objectifs spécifiques qu’ils devront atteindre. Et c’est en fonction du degré d’atteinte de ses objectifs qu’on note, évalue et effectue le paiement de chaque agent public. C’est donc une excellente façon de responsabiliser tout un chacun. Les objectifs assignés devront être atteints sauf cas d’empêchement majeur ou sérieux, sinon l’intéressé devra fournir des explications plausibles et convaincantes (Demande d’explication).
La notation attribuée à chaque agent dépende de sa capacité d’atteindre son objectif ce qui permet de mettre en évidence sa valeur professionnelle. En conséquence, la responsabilisation de tout un chacun (chaque agent) va entrainer le dépassement des objectifs et pourra empêcher leur non-réalisation. De la sorte, l’Administration pourra réussir sa performance.

Importance de la productivité et impact du résultat

D’un côté, la productivité n’est pas une méthode de gestion mais c’est un indicateur de gestion. De l’autre, le résultat est différent de la méthode de gestion. Il est un indicateur mesurant la somme des méthodes et efforts déployés au sein d’une unité de production.
Qu’est-ce qu’on entend par la productivité dans l’Administration publique ?
Tout d’abord dans l’acception classique et industrielle, la productivité est la production rapportée à l’unité de temps pour chaque individu ou groupe d’individus ou une unité donnée.
Si les tâches sont standardisées, on peut la définir de manière analogue dans l’Administration. On peut aussi parler du nombre de personnes servies ou de dossiers traités par jour par agent. Toutefois, dans l’Administration, c’est l’esprit qui se cache derrière la productivité qu’il convient d’adapter : les données à mesurer ne prêtent pas souvent à un comptage systématique, et l’appréciation risque d’être plutôt qualitative que quantitative.
Le principe de la productivité, adapté dans son esprit, pourrait consister à ce que l’agent appelé à exécuter une tâche, l’exécute avec diligence et minutie. L’application de ce principe peut être facilitée par la mise à la disposition des divers services administratifs d’un manuel de procédure relatif aux prestations confiées aux dits services.
Procédures de Passation des marchés publics à Madagascar et ses dysfonctionnements
Qu’en est –il du résultat ?
C’est la pierre angulaire du système ; il permet de savoir et dans quelle mesure les objectifs ont été atteints. Et, c’est en fonction de cela que le mérite des agents est déterminé.
Ainsi, minimiser le résultat reviendrait à remettre en cause le nouveau système de l’Administration publique.

Approche « Client » dans la gestion de l’Administration publique

Le terme « Client » n’était pas très usité dans l’Administration, c’est un terme emprunté du monde des affaires. C’est un terme révélateur des nouvelles tendances de l’Administration publique qui concerne la conception du service au sujet du comportement de l’agent et de la performance.
Dans le monde des affaires, on dit que le client est « ROI ». Cela veut dire deux choses :
Premièrement, on peut dire que sans le client, l’entreprise cesse d’exister puisqu’elle ne peut vendre ;
Deuxièmement, le client a droit à tous les égards et en particulier, aux prestations les plus exquises et les plus rapides, étant donné que le service de l’entreprise dépend de lui.
Point par point, ces considérations sont également valables pour l’Administration publique. En effet, sans la contribution des citoyens, les services publics ne sauraient être financés et peuvent dans ce cas être amenés à disparaitre, toutes choses étant égales par ailleurs. Donc si l’usager devient « client » de l’Administration publique, alors cette dernière devient « Fournisseur » et les deux vont constituer un binôme en relation étroite. Chacun connait réciproquement les droits et devoirs de l’autre.
On pourrait considérer dans ce cas que les prestations fournies et attendues de l’Administration publique se doivent d’être les plus diligentes et de meilleures qualités possibles.
L’Administration doit donc être apprécier sous cet angle de prestataire performante et fournisseur de service de qualité impeccable.

Accessibilité comme principe de gestion de l’Administration publique

Comme le terme client, le vocable « accessibilité » est aussi emprunté du monde des affaires. Comment traduire alors ce terme dans l’Administration publique ?
Un principe marketing largement utilisé par le spécialiste de la distribution affirme que « le produit doit être accessible au client » ce qui veut dire de manière très simple que « là où le client se rende à l’endroit où il trouve le produit, il doit pouvoir se le procurer à son entière satisfaction »
Procédures de Passation des marchés publics à Madagascar et ses dysfonctionnements
En appliquant ce principe à l’Administration, cela veut dire qu’en se rendant auprès d’un service de celle-ci, le citoyen ou usager doit trouver le personnel disponible et soucieux qui lui fournit le service demandé. Malheureusement, ce n’est pas toujours le cas au sein de l’Administration Malagasy. En effet, dans bien de cas, l’usager cherchant un service auprès de l’Administration est souvent confronté à une situation désagréable et catastrophique dans laquelle il est sujet à un va et vient de service en service (situation de Pingpong) et parfois même, le responsable concerné n’est pas sur le lieu, ou a abandonné son poste alors que son veste reste accroché sur son bureau .Il est quelquefois obligé d’attendre pendant presque une demi- journée ou voire même revenir à un autre jour. Dès fois, le déplacement vers d’autres localités sises à des kilomètres lui est imposé ou indiqué.Ce qui est tout à fait contraire à ce principe d’accessibilité.
Pour pallier à cette non- accessibilité des services publics, il est clair que la décentralisation et l’amélioration des prestations s’avèrent indispensables.

Professionnalisation de l’Administration Publique

L’idée directrice qui favorise l’application de cette méthode est résumée par la simple hrase : « Sans professionnalisation adéquate, il n’y a pas d’Administration Publique performante et moderne ».
Dans cette optique, la professionnalisation de l’Administration est donc indispensable.
De même, une distinction entre les fonctions politiques et les fonctions purement techniques afin de rendre ces dernières plus stables permet d’accroître cette professionnalisation. C’est ainsi que les participants des Assises Nationales ont envisagéde « constituer un socle Administratif stable et solide dans le domaine d’action constantes et prioritaires de l’Etat ».
Cette idée a également été mise en relief par la Conférence des Ministres de la fonction publique qui s’est tenue à Rabat Maroc en décembre 1998. La dite conférence a considéré que l’Administration ne saurait être un outil de développement sans la professionnalisation.
Par ailleurs, cette conférence a requis la neutralité, l’objectivité et la compétence des cadres techniques : qualités qui leur permettront d’assurer efficacement leurs missions.

Choix de méthode de gestion publique et cas pour Madagascar

Comme il existe plusieurs principes et méthodes de gestion qu’on pourra adopter, il est nécessaire de discuter du choix à retenir. Ce choix est généralement dicté par les conditions de son application. C’est ainsi que la personnalité et l’expérience du décideur et les réalités des services concernés pourraient influencer sur le choix final de la méthodologie à appliquer.

Synthèse des études pour le cas de Madagascar

Les différentes méthodes citées sont autant d’instruments susceptibles d’être appliqués dans la nouvelle gestion publique Malagasy. Toutefois, malgré le fait qu’aucune d’elles ne constituent une panacée qu’il suffirait de procurer à l’Administration Malagasy pour la faire sortir de sa léthargie, elles pourront apporter des éléments de réponses à certaines questions qui se posent aux gestionnaires de l’Administration.
Suite aux vagues de pensées rénovatrices et phénomènes mondiaux (mondialisation financière et déréglementation des marchés de capitaux) qui ont pris naissance aux années 70 et qui se sont propagés dans presque tous les pays du monde, la plupart des dirigeants Etatiques ont éprouvé de forte volonté de changement dans la gestion de leur Administration.
Le postulat de base de ces changements est la transformation de l’Etat providence d’antan, dominé par la bureaucratie et la lourdeur administrative de paperasserie, en Etat moderne soucieux de la rentabilité et efficacité des services publics. En outre, la séparation du pouvoir politique qui prend la décision stratégique et fixe les objectifs à atteindre, de l’Administration publique qui assure l’exécution et la prise des décisions opérationnelles est prônée.
Enfin, l’Administration publique devra être gérée de la même manière que la gestion privée. A cet effet, les méthodologies de travail adoptées dans la gestion privée doivent être aussi appliquées à la gestion des administrations publiques. Ainsi, de nouveaux principes et méthodes de travail sont étudiés et appliqués dans la fonction publique.
Comme la plupart des pays du monde, Madagascar doit aussi entrer dans le concert des nations et des propositions de réformes ou de méthodologies lui sont ou seront appliquées. Ces travaux de changement ont été donnés dans les tableaux récapitulatifs de synthèse et comme pour tous les autres Nations, il nous semble que ces tentatives de rénovations vont apporter les améliorations espérées et contribuerons de manière efficace au développement du pays.Serait-il vraiment le cas ?
Enfin pour terminer ce chapitre, retenons que dans tous les cas, les deux objectifs principaux de la mise en oeuvre de ces différentes méthodes sont de :
-Parvenir à un certain regain de performance afin d’offrir aux usagers des prestations rapides, de bonne qualité et au meilleur prix ;
-devenir une Administration publique de développement.
Procédures de Passation des marchés publics à Madagascar et ses dysfonctionnements
Quant à l’Administration publique Malagasy, elle n’échappe pas à ce changement de concept. Des applications ont été déjà effectuées même si celles-ci ne sont pas encore parfaitement conformes à ces nouvelles méthodologies développées dans la plupart des pays du monde.
Beaucoup de chemins restent encore à parcourir et pour que les réformes puissent aboutir à ses fins, il faut qu’elles soient accompagnées de la bonne volonté politique des dirigeants décideurs et le changement de mentalité de tout un chacun à tous les niveaux.

Table des matières

INTRODUCTION
PARTIE I : CADRE CONCEPTUEL DES MARCHES PUBLICS
CHAPITRE I : FONDEMENTS THEORIQUES DES MARCHES PUBLICS
Section 1 : Cadre institutionnel et économique de recours aux marchés publics
1.1 : Notion de marchés publics
1.2 : Acteurs des marchés publics
1.2.1 : Les organes d’achat publics
a- Personne Responsable des marchés Publics (PRMP)
b- Commission d’Appel d’Offre (CAO)
c- Groupement d’Achats publics
1.2.2 : Fournisseurs ou Candidats aux marchés publics
a- Conditions ou critères de qualification
b- Autres formes de candidatures
1.3 : Nature ou type des marchés
1.3.1 : Marchés des travaux
1.3.2 : Marchés de fournitures
1.3.3 : Marchés de services
1.3.4 : Marchés de prestations intellectuelles
1.4 : Formes des marchés
1.4.1 : Marchés à prix global et forfaitaire
1.4.2 : Marchés à prix unitaire
1.4.3 : Marchés à prix provisoires
1.4.4 : Marchés sur dépenses contrôlées
1.5 : Offres
1.5.1 : Présentation des offres
1.5.2 : Critères et modalités de sélection des offres
Section 2 : Notions et principes généraux des marchés publics
2.1 : Principes généraux des marchés publics
2.1.1 : Liberté d’accès à la commande publique
2.1.2 : Egalité de traitement des candidats
2.1.3 : Transparence des procédures
2.2 : Distinction des marchés publics des opérations faisant intervenir l’Etat
2.2.1 : Subventions
2.2.2 : Délégation de services
2.3 : Différentes formes d’appel d’offre (Modes de Passation des marchés publics) et notions de garanties
2.3.1 : Mode de passation des marchés publics
a- Appel d’Offre Ouverte
b- Appel d’offre restreint
c- Marché de gré à gré
2.3.2 : Notion de garantie
CHAPITRE II- PROCEDURES ET MECANISMES DE FONCTIONNEMENT DES MARCHES PUBLICS
Section 1 : La phase de passation des marchés publics
1.1 : Définition des besoins
1.2 : Choix du mode de passation
1.3 : Etablissement et publication de l’avis général de passation des marchés
1.4 : Elaboration des dossiers d’appel d’offres
1.5 : Transmission des projets de DAO à la commission des marchés pour contrôle à priori
1.6 : Lancement de l’avis d’appel d’offres (Publication de l’avis spécifique)
1.7 : Demande d’éclaircissement éventuel sur le DAO
1.8 : Réponses à l’appel d’offres
1.9 : Réception des plis
1.10 : Ouverture des plis
1.11 : Evaluation des offres (Substantiellement conforme)
a- Contrôle de conformité des offres par rapport aux prescriptions des DAO
b- Elimination des offres non conformes pour l’essentiel
c- Correction des erreurs de calcul éventuel
d- Evaluation, Comparaison et classement des offres
e- Choix de l’offre la moins disant
f- Vérification à postériori de la qualification du candidat
1.12 : Projet d’attribution du marché
1.13 : Transmission du projet de marché à la commission d’appel d’offre et notification des résultats d’attribution
1.14 : Publication des résultats d’attribution
1.15 : Signature du marché
1.16 : Visa et approbation du marché
1.17 : Notification du marché
Section 2 : La phase d’exécution des marchés
2.1 : Documents constitutifs des marchés publics
2.1.1 : Acte d’engagement
2.1.2 : Cahiers de charges
a- Cahiers des clauses administratives
b- Cahiers des prescriptions communes
c- Cahiers des prescriptions spéciales
2.1.3 : Ordre de service de commencer les prestations
2.1.4 : Mentions obligatoires des marchés
2.2 : Cas de changement en cours : les avenants
2.3 : Règlements retard d’exécution et résiliation du contrat
2.3.1 : Règlements
2.3.1.1 : Avance
2.3.1.2 : Acompte
2.3.1.3 : Règlements et intérêts moratoires
2.3.2 : Retard d’exécution, résiliation ou ajournement du contrat
2.3.2.1 : Retard d’exécution
a- Retard dans l’exécution du marché
b- Retard dans la remise des décomptes, mémoires ou factures
2.3.2.2 : Résiliation de contrat
a- A l’initiative de la PRMP suite à
b- 0 l’initiative du titulaire pour cause de :
2.2.3 : Ajournement
Section 3 : Règlement des litiges et recours sur les marchés publics
3.1 : Règlement amiable des litiges
3.2 : Recours en matière d’attribution de marché public
3.2.1 : Publicité de l’attribution du marché
3.2.2 : Recours gracieux
3.2.3 : Recours en attribution
a- Le référé précontractuel
b- Le recours aux fins d’indemnisation
Section 4 : Procédure simplifiée
4.1 : Formes de procédures simplifiées
4.2 : Rôles et responsabilités des acteurs publics dans les procédures
4.2.1 : La PRMP
4.2.2 : L’ORDSEC
4.2.3 : Responsabilités et obligations
4.3 : Quand recourir aux procédures simplifiées (PS)
4.3.1 : Appréciation des seuils
4.3.2 : Seuils de computation du dessous desquels les procédures simplifiées seront appliquées
4.3.3 : Seuils d’application de la consultation par voie d’affichage
4.4 : Mise en oeuvre de la consultation par voie d’affichage
4.4.1 : Définition préalable des besoins
4.4.2 : Respect des obligations de publicité et de mise en concurrence
4.4.3 : Evaluation et choix du candidat
4.4.4 : Processus d’achat
4.5 : Procédure de consultation de prix restreint
4.5.1 : Choix du prestataire ayant présenté le prix le plus bas
4.5.2 : Processus d’achat
CHAPITRE III : CONCEPT SUR LA NOUVELLE GESTION PUBLIQUE
Section 1 : Concept de la nouvelle gestion publique dans le monde
1.1 : Dénonciation de la gestion publique traditionnelle
1.2 : Orientation de la nouvelle gestion publique
1.3 : Principe de base de la nouvelle gestion publique
a- Selon Mathias Finger
b- Pour François-Xavier Merrien
1.4 : Mise en oeuvre
1.5 : Limites
Section 2 : Méthodes de la nouvelle gestion publique et le cas de Madagascar
2.1 : Conditions de subsistance de l’administration publique
2.1.1 : Etat de droit
2.1.2 : Bonne gouvernance
2.2 : Présentation et analyse de la nouvelle gestion publique
2.2.1 : Méthode de la nouvelle gestion publique pour la fonction publique moderne et le cas de Madagascar
a- Cercle de qualité
b- Système d’information de gestion
c- Dialogue de gestion
d- Contrôle de gestion et résultat
e- Gestion participative
2.2.2 : Autres principes métrologiques
a- Gestion axées sur les résultats (GAR)
b- Importance de la productivité et impact du résultat
d- Accessibilité comme principe de gestion de l’administration publique
e- Professionnalisation de l’administration publique
2.3 : Choix de méthode de gestion publique et cas pour Madagascar
2.3.1 : Choix de la méthodologie
2.3.2 : Synthèse des études pour le cas de Madagascar
CONCLUSION DE LA PREMIERE PARTIE
PARTIE II : DYSFONCTIONNEMENTS DES PROCEDURES DE PASSATION DES MARCHES PUBLICS
Chapitre IV : ANALYSE DE LA GESTION DES PROCEDURES DE PASSATION DES MARCHES PUBLICS
Section 1 : Les plans d’actions et les efforts entrepris par Madagascar pour la vulgarisation de la réforme
1.1 : Le plan d’action de mise en oeuvre du code des marchés publics à Madagascar de 2008 à 2012
1.1.1 : Opérationnalisation du contrôle à postériori des marchés publics
1.1.2 : Renforcement de la relation entre l’administration et les secteurs privés
1.1.3 : Renforcement de la transparence des procédures de passation des marchés
1.1.4 : Renforcement de l’ARMP sur le plan institutionnel
1.2 : Les réalisations dans le cadre de la mise en oeuvre des marchés publics à Madagascar de 2008 à 2012
1.2.1 : Pour l’activité d’opérationnalisation du contrôle à postériori des marchés publics
a- Elaboration d’un manuel d’audit des marchés publics
b- Formation des auditeurs en passation des marchés publics (agents fonctionnaires et privés) au niveau central et régional
1.2.2 : Finalisation de l’élaboration des guides pratiques des marchés publics en vue d’uniformiser les modalités pratiques des commandes publiques
1.2.3 : Formation des PRMP, UGPM, ORDSEC, sur les guides en vue de la préparation du contrôle à postériori des marchés
1.2.4 : Renforcement des moyens des l’UGPM et du bureau ORDSEC par la dotation de moyen financiers, humains et matériels
1.2.5 : Renforcement de la relation entre l’administration et les secteurs privés
1.2.6 : Renforcement de la transparence des procédures de passation des marchés
1.2.7 : Renforcement de l’ARMP sur le plan institutionnel
Section 2 : Situation des marchés publics à Madagascar depuis la réforme
2.1 : Enjeux de la computation des seuils dans les procédures d’attribution des marchés publics
2.1.1 : Définition préalable des besoins de l’autorité contractante
2.1.2 : Choix de procédure par l’acheteur public
2.1.3 : Publication de l’avis général de passation des marchés et de l’avis d’appel d’offres
a- Avis général de passation des marchés
b- Avis spécifique d’appel public à la concurrence
2.1.4 : Réception des offres et/ou des candidatures
2.1.5 : Evaluation des offres des candidats
2.1.6 : Attribution des marchés
2.2 : Modalités de computation des seuils des marchés publics
2.2.1 : Principes généraux de computation des seuils
2.2.2 : Mode de computation des seuils suivant le type de marché
a- Computation des seuils des marchés des travaux
b- Computation des seuils des marchés de fournitures et de services
c- Computation des seuils des marchés de prestations intellectuelles
2.2.3 : Savoir computer les seuils c’est mener des procédures d’achat optimales
a- Détermination des besoins
b- Choix des procédures
c- Appel d’offres
d- Ouverture des plis
e- Attribution de contrat
2.3 : Analyse des systèmes, procédures et pratiques
2.3.1 : Principale obligations des organes de la commande publique
2.3.2 : Les résultats des contrôles effectués
a- Pour les dossiers soumis au contrôle a priori de CNM
b- Pour les dossiers soumis au contrôle à postériori de la CNM
2.4 : Analyse et appréciation de l’appropriation et internationalisation de la réforme
2.4.1 : Organisation et le fonctionnement des organes de la commande publique
2.4.2 : Conduite des passations des marchés
a- Dans le cadre de la planification
b- Dans le cadre des documents de mise en concurrence
c- En ce qui concerne l’étape de publication et mise en concurrence
d- En ce qui concerne les contrats
CHAPITRE V- DYSFONCTIONNEMENTS DES PROCEDURES DE PASSATION DES MARCHES PUBLICS
Section 1 : Incidences procédurales de pratiques de computation de seuils sur les
résultats d’attribution des marchés
1.1 : Fractionnement de besoins « Uniformes » et multiplicité de contrats non optimums
a- Computation saucissonnée des besoins pour éviter le contrôle a priori
b- Computation saucissonnée des besoins pour éviter la procédure d’appel d’offres
c- Multiplicité des contrats non optimums
1.2 : Appréciation de montants estimés de prestations et choix de l’offre évaluée la moins disant
1.3 : Régulation et contrôle de procédures des marchés publics
1.4 : Appréciation des offres anormalement basses ou anormalement hautes
Section 2 : Synthèse des autres principales anomalies ou défaillance en matière de marché publics
2.1 : Anomalies constatées concernant l’organisation et fonctionnement des organes de commande publique
2.1.1 : Au niveau des PRMP
2.1.2 : Au niveau des membres de CAO et l’UGPM
2.1.3 : Sur la connaissance en marchés publics
2.1.4 : Sur l’archivage
2.2 : Anomalies au niveau de la conduite de passation des marchés
CHAPITRE VI- SOLUTIONS ET RECOMMANDATIONS
Section 1 : Concernant l’organisation et le fonctionnement des organes de la commande publique
1.1 : Causes des défaillances constatées
Section 2 : Sur la conduite des passations des marchés
2.1 : Résultats des analyses
a- La planification
b- Les documents de mise en concurrence
c- Publication et mise en concurrence
d- Evaluation et attribution
e- Contrats
Section 3 : Mesure d’accompagnement
CONCLUSION DE DEUXIEME PARTIE
CONCLUSION GENERALE
LISTE DES ABREVIATIONS ET SIGLES
LISTE DES ILLUSTRATIONS
DOCUMENTS ANNEXES
BIBLIOGRAPHIE ET SOURCES
RESUME

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