Les places pour la résilience dans la révision du PPRi du Val de Tours – Val de Luynes

Les places pour la résilience dans la révision
du PPRi du Val de Tours – Val de
Luynes

Un contexte de révision favorable

Des nouvelles doctrines, des nouvelles contraintes techniques 

En 2009, le nouveau SDAGE Loire Bretagne est approuvé et prévoit un certain nombre d’indications de mesures à prendre en compte dans le futur PPRI. Les mesures présentées, qui s’inscrivent dans le cadre du programme interrégional Loire Grandeur Nature, ont comme objectif de favoriser « la prévention, la protection et le retour à la normale » 98 . Elles s’appuient sur trois grands axes qui sont l’amélioration de « la conscience et la culture du risque en informant les riverains », l’harmonisation et la mise en conformité des cartographies réglementaires avec la directive Inondation par la réalisation des cartes d’inondation avant fin 2013 et, la prise en compte du « caractère inondable des installations existantes » afin d’en réduire la vulnérabilité. « C’est l’intégration de l’aléa rupture de digue dans le PPRi », qui va, entre autre, déclencher la révision de celui du Val de Tours – Val de Luynes (A. Boulay, entretien du 03 Avril 2012). Par conséquence des obligations de connaissance de l’ouvrage et du propriétaire s’imposent. Les digues sont répertoriées en fonction de la population qu’elles protègent et de leur hauteur. Une des conséquence de l’application de ce décret est la nécessité de réaliser une étude de danger des digues de classe A (ouvrage pour lequel la hauteur est supérieure à 1m et la population protégée supérieure à 50 000 habitants) avant fin 2012. Le SDAGE prévoit une zone de grands dommages parallèle au système d’endiguement, liée aux conséquences de la rupture de digue qui correspondrait à 100 fois la hauteur de la digue. En attendant d’être précisée par des études de dangers, cette bande d’interdiction de construire est fixée à 300 mètres. D’autre part, la classification des aléas a été modifiée depuis le PPRi de 2001, l’aléa fort correspond désormais à une hauteur de submersion supérieure ou égale à 1 mètre (auparavant c’était 2 mètres) ca qui induit un changement réglementaire pour les PPRI actuels (l’ensemble du centre de Tours va correspondre à un aléa fort). De plus, l’évolution de la technologie a permis d’améliorer la connaissance du niveau des Plus Hautes Eaux Connues. Auparavant déterminées à partir des cartes IGN, le développement des Modèles Numériques de Terrain a affiné la connaissance sur les marques de crues et les écoulements en Loire. Cette meilleure connaissance  les places pour la résilience dans la révision du PPRi du Val de Tours – Val de Luynes 93 topographique de la vallée permet de réduire les incertitudes sur les profondeurs de submersion. En 2010, le préfet de région transmet les lignes directrices de la prise en compte du nouveau SDAGE et insiste sur la nécessité d’analyser les PPR actuels et, le cas échéant, de procéder à leur révision. Le nouveau PPRi sera basé sur la révision de l’aléa historique et sur l’introduction d’un l’aléa technologique. En février 2011, ces éléments sont diffusés aux maires des 18 communes du val pour « annoncer la couleur et prévoir les diverses mesures transitoires applicables jusqu’à la révision effective du PPRi » (P. Combas, entretien du 12 Avril 2012). Le maire de Berthenay, M. Le Tarnec, se souvient que dès cette première réunion, quand le préfet a inauguré sa signature d’entrée à l’étude du niveau PPRI, il s’annonçait beaucoup plus restrictif que l’ancien. Néanmoins, la présentation d’exemples de « constructions résilientes » faites par les services de l’Etat faisait déjà passer le message « On interdit tout ça, mais regardez il y a déjà d’autres choses possibles » (J. Le Tarnec, entretien du 05 Avril 2012). Les études de danger sur le risque de rupture des digues du val sont rendues obligatoires par le décret du 11 décembre 2007 qui défini l’obligation pour les propriétaires d’ouvrage de système d’endiguement de surveiller, d’entretenir et d’améliorer la connaissance de leur ouvrage. C’est l’Etat qui, en tant que principal propriétaire de la digue qui va de Roanne à Angers, produit ses propres études de danger. A Tours, la ville est propriétaire d’une petite portion de digue et Cofiroute est propriétaire des installations avec les batardeaux sous l’autoroute, mais l’Etat se charge de la totalité études de dangers. « C’est la première étude de danger donc on est encore un peu dans de la recherche », explique M. Boulay qui est Chargé de mission Etudes de dangers des digues de Loire à la Direction Régionale de l’Environnement de l’Aménagement et du Logement de la région Centre (DREAL Centre), (entretien du 03 Avril 2012). L’équipe de la DREAL en charge de l’étude de danger est en train de mettre au point un modèle de rupture de digue qui intègre 3 principales variables qui sont la probabilité de dépassement, celle d’initiation d’un phénomène de rupture et la probabilité de rupture en elle-même une fois que le mécanisme de rupture est engagé. La combinaison de ces 3 probabilités donne le résultat final de probabilité de rupture d’un tronçon de digue et par crue. Ensuite un modèle numérique de terrain fait apparaitre les fosses d’érosion derrière la digue qui représente la surface sur laquelle le bâti serait détruit en cas de rupture. Si la probabilité de rupture est importante forte la bande sera maximisée, si elle est faible elle sera minimisée. L’ensemble de ces fosses forme la bande de danger décrite dans le SDAGE. Les résultats de cette étude sont en attente mais fin janvier 2012 la phase officielle de révision est entamée, « sachant qu’on y travaille déjà depuis 1 an » précise M. Combas de la DDT (entretien du 12 Avril 2012). Une réunion d’information s’est tenue le 2 février 2001 et un porté à connaissance a été adressé aux maires précisant les nouvelles directives appliquées au val. Un certain nombre de mesures transitoires ont été préconisées par le préfet. Les communes qui n’ont pas encore réalisé de PCS sont ainsi priées de le mettre en place 94 afin notamment d’améliorer l’information préventive vers la population. Le délai légal de la procédure révision est de 3 ans. Afin d’anticiper la future zone d’inconstructibilité derrière les digues, « l’information qui a été donnée aux maires c’est de ne plus autoriser de construction sur la largeur de 300m derrière la digue. Sachant que cette bande de 300 m a déjà été identifiée dans le PPR actuel comme une zone particulièrement exposée » (P. Combas, entretien du 12 Avril 2012). Cette mesure est actuellement délicate à mettre en place car, certains terrains, bien que situés juste derrière la digue, sont situés sur une « zone bleue » de l’ancien PPR et donc sont constructibles. « La difficulté et je dirais, là on est en train de le gérer (…) c’est de s’appuyer sur l’article R-111-2 du code de l’urbanisme qui dit que le maire peut interdire si il y a un risque. Mais l’application de cet article demande l’examen projet par projet de la nature du risque » (P. Combas, entretien du 12 Avril 2012). Il est aussi préconisé de ne plus autoriser l’extension de maison de plein pied sans présence d’étage au dessus des PHEC. Les élus ont été informés de l’avancement de l’étude de danger, ainsi que de ses objectifs et leurs conséquences théoriques. Néanmoins, la communication auprès du grand public ne débutera qu’après validation de l’étude. Les objectifs de la révision du PPRI diffusés sur par la préfecture, et accessibles par tous sont les suivants : « préserver les vies humaines », « la réduction de la vulnérabilité », «réduire globalement la vulnérabilité du territoire et ainsi réduire les coûts des dommages dus aux inondations reporté in fine sur la collectivité », « par l’interdiction de construction nouvelle dans une « bande de sécurité » derrière les digues », « par l’arrêt du développement de l’habitat pavillonnaire très vulnérable », « des programmes de constructions nouveaux avec un objectif de « zéro endommagement » en cas de crue majeure (…) en réduisant la vulnérabilité des constructions », « augmentation de la résilience du bâti (capacité des bâtiments à résister à une inondation et à retrouver un fonctionnement normal dans les meilleurs délais) », « en réduisant la vulnérabilité des réseaux », « en réalisant des aménagements urbains destinés à réduire les conséquences des inondations, « en réduisant la vulnérabilité du tissu économique ». 

Un nouveau PPRi

 L’ancien ppri du Val de Tours – Val de Luynes n’intégrait pas cette notion de retour à la normal, et d’après les services de l’Etat c’est un sujet « qu’il faut aborder ! (…) parce que dans le règlement du PPRI il y a cette partie qui n’a pas suffisamment été développé et qu’il va falloir développer » (D. Mérignac, entretien du 03 Avril 2012). Le cadre de la révision du PPRi « va poser les questions et amener les élus à réfléchir aux démarches de résilience » (A. Boulay, entretien du 03 Avril 2012). En effet, l’instauration de la bande d’extrême danger ainsi que la requalification de l’aléa qui soumet notamment tout le centre ville de Tours en aléa fort, va renforcer drastiquement les contraintes d’urbanisation. 95 Devant l’importance de cette révision et les conséquences que ce durcissement va avoir sur les commune ; M. Combas s’est rendu dans chacune des communes durant l’été 2011 afin de prendre connaissance de la situation des communes et « essayer d’apprécier comment eux ils perçoivent le risque et les changements en cours » (entretien du 12 Avril 2012). De plus ces rencontres ont permis de commencer à identifier les enjeux importants afin d’anticiper et de traiter suffisamment en amont les nouvelles contraintes « pour ne pas se retrouver après à l’enquête publique sur le PPR pour tout traiter en même temps ce qui serait totalement impossible ». Les souvenirs des batailles entre les services de l’Etat et des communes lors de la prescription du PIG en 1995, semblent être loin. Le fait de commencer cette phase de « repérage » suffisamment tôt permet également de « réfléchir à la façon dont on va concevoir le règlement du ppr pour à la fois respecter les objectifs de prévention que l’Etat doit faire respecter sans trahir le moins possible les objectifs parfois commun et même particuliers » (P. Combas, entretien du 12 Avril 2012). Frédéric Tallois, chef de projet SCoT au sein du Syndicat Mixte de l’Agglomération Tourangelle, est en pleine réflexion sur le futur SCOT, c’est pour cette raison précise-t-il que « avant même d’avoir précisé les modalités de la concertation, nous on a pris les devants en disant « venait nous présenter les choses qu’on commence à en discuter, qu’on commence a travailler ensemble dès la phase initiale avant que vous ne preniez les dispositions juridiques etc » ». Le SMAT souhaite associer l’Etat le plus en amont pour montrer que ce qu’ils font « c’est au nom de la cohérence d’ensemble et sur un discours qui est partagé par tous (…) l’Etat n’est pas habitué à ca car il ne peut pas je dirais, veiller à ce qu’on fait et en même temps participer à ces choses là». (F. Tallois, entretien du 24 février 2012). Ce qui inquiète les collectivités, mais questionne également beaucoup dans les services déconcentrés de l’Etat, c’est le possible devenir des espaces situés dans la bande d’extrême danger. 

La résilience une logique financière ? 

Engager la révision d’un PPRI par la prise en compte de l’aléa rupture de digue, est le cadre opportun pour introduire une étude sur la résilience car « travailler sur la résilience, c’est implicitement admettre que l’aléa se réalisera quelles que soient les mesures de prévention, que des accidents se produiront »   Nous nous interrogions au début de ce travail sur le cheminement qu’avait suivi ou que pourrait suivre le concept de résilience au sein des différentes instances qui entourent la gestion et la prévention du risque en France. Il s’avère que le terme de résilience est connu par tous les protagonistes qui nous avons rencontrés, même si la façon dont le concept a cheminé jusqu’à leurs services peut varier. Lorsque les services de l’Etat sont venus présenter aux trois commissions du Syndicat Mixte de l’Agglomération Tourangelle, les raisons  de la révision du PPRi plus en détail, « le terme nouveau qui est apparu c’est la notion de résilience, jusqu’à présent on était plus sur prévenir le risque mais pas sur le retour à la situation normale ». Ce n’était toute fois pas la première fois que le terme était employé, « c’est quelque chose d’assez nouveau, il y a eu une prise de conscience dans les années 1990, on a voulu éloigner le risque en s’en protégeant et aujourd’hui on est sur une acceptation du risque. Faciliter et anticiper le retour à la normal est un élément novateur. Ca rejoint la notion de Développement durable et celle du coût global d’un investissement » (F. Tallois, entretien du 24 février 2012). C’est par le biais de projets européens, notamment dans le cadre du programme d’initiatives communautaires INTERREG III pour « favoriser un développement harmonieux, équilibré et durable du territoire européen sur la période 2000 – 2006 » 100 via le projet Freude am fluss (mieux vivre au bord du fleuve) que les équipes de la DREAL ont intégré cette nouvelle approche dans leurs travaux. C’est lors d’une étude sur le val de Bréhémont dans le cadre de ce projet qu’une « démarche de concertation avec cette réflexion sur le retour à la normale et l’aménagement stratégique face aux risques inondation. C’est là que les premières démarches ont été mises en place » (A. Boulay, entretien du 03 Avril 2012). Mme Rivière qui se souvient que ce travail de mise en situation ne s’avérait « pas inintéressant sauf que quand il a fallu mettre le montant des actions, tout le monde était autour de la table puis « pouf » tout le monde s’est sauvé et puis on a abouti à rien » (entretien du 17 Avril 2012). La proximité avec le Centre Européen de Prévention du Risque Inondation (CEPRI), à l’initiative de nombreuses études sur la résilience et qui est situé à Orléans, a permis de lancer les premières réflexions au sein de la DREAL. « Mais on voit bien que cette histoire de résilience c’est très récent » nous confie M. Mérignac qui d’ailleurs s’empresse de préciser « on parle de quoi résilience… on est tous d’accord sur la définition de résilience ? ». Un travail important de définition est à fournir et un lexique servant de base à un groupe de travail avec les DDT sur le futur règlement des PPRI est en cours d’élaboration. La définition « courte et générale » qu’il propose est la suivante : « capacité d’un bâtiment, d’un quartier, d’une société à résister à un événement naturel ou technologique qui menace son développement durable et à retrouver un fonctionnement normal dans les meilleurs délais » (D. Mérignac, entretien du 03 Avril 2012). M. Combas, Chargé d’études « Risques d’inondations » à la Direction Départementale des Territoires d’Indre-et-Loire, précise que c’est lorsqu’il a eu connaissance du nouveau SDAGE que la résilience a été considérée par ses services. « Dans les directives nationales je ne sais pas si le terme résilience est beaucoup employé (…) il est plutôt question de réduction de la vulnérabilité (…) le terme de résilience n’est pas employé en temps que tel dans les circulaires ». La résilience a alors permis de se poser la question « en cas de catastrophe majeure (…) comment faire en sorte que la situation normale, du moins la situation correcte, se remette en place rapidement » (P. Combas, entretien du 12 Avril 2012).