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L’ANALYSE DES POLlTIQUES PUBLIQUES
la definition du mandat evaluatif: formulation et adoption de la politique
Le processus decisionnel a depuis longtemps attire 1’attention de nombreux chercheurs en analyse des politiques. Plusieurs theories expliquant la maniere dont les decideurs elaborent et fondent leurs choix ont ete proposees. II y a plus d’un demi-siecle, Herbert Simon, considerant que Ie modele de l’acteur rationnel, 1’Homo economicus dont les choix se fondent sur la maximisation de ses propres interets, ne permettait pas de comprendre Ie processus politique, a enrichi Ie cadre d’analyse en y integrant Ie concept de rationalite limitee (Simon, 1945). Dans cette perspective, la rationalite parfaite n’existe pas, puisque les connaissances sont in completes et fragmentees, les acteurs n’anticipant pas toujours precisement les consequences de leurs actions et n’ etant pas capables d’analyser completement tous les aspects d’un probleme. Dans ces conditions, leurs capacites de retlexion sont limitees; ils font donc face aux problemes et prennent leurs decisions de maniere fragmentee plutot que simultanee. De plus, les routines et les autres solutions auxqueIles ils ont deja eu recours influencent leurs choix. En consequence, les decisions qui sont adoptees permettent de satisfaire les objectifs poursuivis plutot que de rriaximiser les gains. Par la suite, Lindblom a rompu encore plus radicalement avec la figure du decideur rationnel. De son point de vue, la decision politique se caracterise par l’incrementalisme (Lindblom, 1979). Les decisions ne sont pas Ie resultat d’analyses planifiees ou de reflexions globales. Au contra ire, les acteurs analysent les problemes qu’ils rencontrent par rapport aux solutions disponibles ; ils fondent leurs choix sur ce qui existe reeIlement et procedent a de rapides comparaisons en vue de determiner la pertinence de leur adoption. Ainsi, les politiques evoluent d’une maniere progressive, comme Ie demontrent en eifet plusieurs etudes accreditant Ie fait que les decisions politiques se fondent bien plus sur l’ eventail des politiques existantes que sur !’innovation (Rose et Davies, 1993; Pierson, 2000)
La realisation de I’evaluation: mise en ceuvre
Les analystes de politiques considerent que l’ etape de la mise en ceuvre consiste a agir en vue de concretiser les objectifs d’une politique. Cette operationnalisation des intentions en realisations n’est pas un processus denue d’enjeux. II ne s’agit pas d’une simple transposition neutre et indifferente de la volonte des decideurs, puisque c’est au cours de cette etape que sont interpretees les directives gouvernementales (Muller, 2003). A ce sujet, les administrations se sont progressivement eloignees de la conception weberienne selon laquelle la discretion administrative est un obstacle a 1’efficacite de la bureaucratie, ala neutralite et a 1’anticipation de l’adion administrative pour rencontrer les exigences de la nouvelle gestion publique. Pour les tenants de ce courant, la discretion permet de maximiser l’efficacite des administrations en evitant la rigidite excessive qui caracterise bien souvent les organisations bureaucratiques. Cette traduction des decisions politiques en effets concrets est bien souvent tributaire de ses createurs et des alltres acteurs concernes ulterieurement (Lemieux, 1995; Bardach, 1977). S’il peut y avoir plusieurs comprehensions et formulations d’un probleme, il peut aussi y avoir des reinterpretations a l’ etape de la mise en ceuvre. Dans ce cas, les agents publics disposent d’une marge de manceuvre, voire d’une certaine latitude pour agir (Goggin et aI., 1990). Cette forme de discretion administrative se retrouve en evaluation, ou les acteurs impliques dans 1’exercice interpretent Ie mandat qui leur est confie en vue de s’adapter a des circonstances particulieres (accessibilite des donnees, emergence d’une nouvelle question evaluative … ). Comme Ie demontre Bardach (1977), il est important de considerer Ie jeu entre les acteurs. Tous ne s’engagent pas (ou ne sont pas impliques) de la meme maniere. 1’enthousiasme a collaborer ou non a une evaluation est revelateur de la perception que les acteurs ont de cet exercice et, parfois, de leur anticipation des resultats. Certains tenteront donc d’orienter Ie processus a leur avantage, tandis que d’autres chercheront a 1’entraver pour en compliquer la realisation. A cote de cette attitude strategiquement orientee, il est important de preciser que la litterature sur l’ evaluation accorde une grande attention a !’implication de tiers. l’ evaluation impliquant les parties prenantes (Cousins et Whitmore, 1998; Guba et Lincoln, 1989; Fetterman, 2001) permet de prendre en consideration une variete L’ANALYSE DES POLITIQVES PVBLIQVES » 83 de points de vue et d’otfrir it d’autres acteurs que Ie traditionnel duo commanditaire-evaluateur une possibilite d’influer sur la demarche evaluative. Comme nous 1’avons deja mentionne, l’ identification prealable de toutes les parties prenantes en presence permet d’anticiper les situations auxquelles l’ evaluateur risque d’avoir a faire face dans son travail. En comparant la realisation du mandat evaluatif a la mise en ceuvre d’une politique ou d’un programme public, il n’est pas possible de faire abstraction des problemes qui peuvent survenir au cours de cette etape et que la litterature sur 1’analyse des politiques qualifie de «deficits de mise en ceuvre» (Pressman et Wildavsky, 1973). II s’agit des decalages, parfois considerables, qui se produisent entre les intentions des decideurs et les etfets observes sur Ie terrain. Cela peut egalement se produire au cours d’une evaluation qui peut engendrer des consequences inattendues. Dans les etudes d’analyse de politiques (Hogwood et Gunn, 1984; Sabatier, 1997), nous avons trouve quelques elements dont il faut tenir compte si 1’on souhaite reduire ce risque et eviter que l’ evaluation s’enlise, n’aboutisse pas ou produise des effets pervers. II s’agit d’ etre attentif au fait qu’aucune contrainte n’est insurmontable, de favoriser 1’implication d’une autorite reconnue, d ‘ancrer l’ evaluation sur une theorie d’intervention valide, de detlnir des objectifs clairs, d’obtenir des informations pertinentes et de faire en sorte qu’une coordination parfaite soit etablie entre les acteurs concernes
Du savoir produit a I’utilisation des conclusions: terminaison de la politique
Pour les evaluateurs, la production de connaissances sur Ie fonctionnement de 1’Etat et sur les effets produits par son intervention est un objectif important. Ce constat est d’autant plus pertinent que les relations entre savoir et decision se renforcent et que l’expertise se popularise. Meme si 1’expertise publique a de tout temps joue un role important dans Ie processus decisionnel, les societes contemporaines sont confrontees a une offre d’expertise de plus en plus diversifiee provenant tant des universites que des groupes d’interets. Dans ce contexte, les decideurs publics sont amenes a justifier leurs choix. Cet imperatif de transparence amplifie Ie recours a des donnees probantes (evidence-based policy). l’evaluation devient des lors une source d’expertise non negligeable. C’est pour cette raison que les evaluateurs insistent sur l’imperatif de rigueur methodologique de leur demarche, afin de ne pas prNer Ie flanc a la critique, et donc de decredibiliser Ie travail accompli. La production de savoirs evaluatifs ne constitue cependant pas une fin en soi, et certains considerent que Ie plus difficile commence lorsque Ie rapport d’ evaluation est depose. En dIet, les c6nnaissances produites peuvent eclairer les decisions ulterieures sur la politique ou Ie programme concerne. En prenant en consideration les conclusions et les recommandations formulees dans l’ evaluation, les decideurs ou les gestionnaires peuvent convenir du maintien, de la reformulation ou de la suppression de cette politique ou de ce programme. Il ne faut pas forcer Ie trait pour y voir un des enjeux majeurs du processus evaluatif. La question de 1’utilisation des connaissances produites par les evaluations est centrale dans la litterature (voir Ie chapitre 8). Lors de chacune des etapes que nous avons mentionnees, l’ evaluation peut susciter un processus d’apprentissage qui permet d’amender les buts et les moyens d’une politique ou d’un programme public. Certains considèrent d’ailleurs que Ie critère de validation d\me évaluation ne se résume pas uniquement aux questions de rigueur scientifique et mthodologique, mais qu’il dépend aussi fortement de l’utilisation des connaissances produites et de leurs répercussions sur Ie terrain. II convient cependant de constater qu’il est rare, a 1’exception de certains projets pilotes, qu\me évaluation entraine la suppression d’une politique ou d’un programme. Les chercheurs qui s’intéressent a l’évolution des politiques sur de plus ou moins longues périodes s’appuient sur plusieurs corpus théoriques qui peuvent être mobilises par les évaluateurs en vue d’elargir Ie débat sur 1’utilisation des conclusions et des recommandations d’une évaluation. Sur un axe partant de 1’inutilisation des resultats jusqu’a leur utilisation, il est possible de mobiliser deux grandes approches: la dependance au chemin emprunte (path dependency) et l’incrementalisme. Selon la premiere approche, les ornieres de la voie dans laquelle s’est engagee 1’action publique sont si profondes qu’il est difficile de changer de direction (notamment quant aux couts politiques ou financiers). Dans ce contexte, les evaluations seront peu utilisees. Dans une perspective axee davantage sur Ie changement, l’incrementalisme nous enseigne que les amenagements de programmes publics sont les resultats d’un lent processus d’adaptation et de changements marginaux qui peuvent progressivement entrainer une reconfiguration import ante des programmes. Dans ce cas de figure, les conclusions et recommandations d’une evaluation peuvent faciliter 1’adoption de mesures de changements portant sur la mise en oeuvre d’un programme (par exemple, moyens mis a disposition, processus), ce qui peut ensuite entrainer un reamenagement plus important de ce dernier.
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