La consolidation du cadre organique des Affaires étrangères

La consolidation du cadre organique des Affaires étrangères

Le système napoléonien recherche l’unité dans la direction et dans l’action du ministère des Affaires étrangères. Dans cette optique, la centralisation de l’activité des bureaux internes et celle des services extérieurs entre les mains du ministre s’inscrit dans une logique rationalisante. Concrètement, elle va se traduire par une répartition matériellement plus équilibrée entre une base étoilée, régentée par deux divisions politiques qui ont un accès direct au sommet de cette pyramide administrative, à savoir au ministre. La hiérarchie est ici tournée vers l’action. Le brio des régimes napoléoniens réside, ainsi, dans ce qu’ils ont de plus contestable au regard de la pratique démocratique des pouvoirs : c’est la logique concentrationnaire des pouvoirs qui aurait permis au ministre de reprendre fermement en main les rênes de la correspondance diplomatique.  deux grandes divisions du Département, ayant le titre spécial de « politiques ». En réalité, le champ de compétences des divisions du Nord et du Midi est élargi aux affaires commerciales et contentieuses. A priori placées sur une même ligne directrice, la première de ces divisions s’avère plus influente que la seconde. Russie, l’Autriche, la Prusse, les États d’Allemagne, les Pays-Bas, la Suède et le Danemark. Ce faisant, elle gère une « zone diplomatique » particulièrement dynamique dans le contexte des guerres de conquête napoléoniennes. Il en va autrement de la « zone » héritée par la division du Midi, qui couvre la Suisse, les États d’Italie, la Turquie, la Perse, les Régences barbaresques, le Maroc, l’Espagne, le Portugal et l’Amérique1271. Ces États sont loin d’être inactifs sur la scène internationale. Mais, à la différence des États relevant de la division du Nord, ils sont peu enclins à entretenir des rapports continuels entre eux. La division du Midi conserve, malgré tout, un intérêt stratégique pour le ministre des Relations extérieures en tant qu’elle lui aménage des canaux d’informations privilégiés aux plans politique – notamment, avec des États comme Rome, l’Espagne – et économique – notamment, avec des États d’Orient. En pratique, la division du Midi « avait beaucoup plus souvent occasion d’éclairer le gouvernement que de recevoir de lui des directions spontanées, comme celles qu’il donnait presque toujours à la division du Nord. »1272 On aurait pu craindre en raison de cette disparité apparente qu’une dysharmonie ne s’installe au niveau de la direction politique des Relations extérieures. Or, il n’en a rien été. Les circonstances de l’époque ont permis de transcender les inégalités de fait entre les services. L’unité tient à la combinaison de deux facteurs mis en lumière par Nicolas DEFFAUDIS: « « l’impulsion aussi habile qu’infatigable et irrésistible qu’imprim[e] alors à toutes les branches de l’administration, l’homme prodigieux qui  présid[e] aux destinées de l’État, ensuite à la simplification qu’apport[ent] dans toutes les affaires, notre gouvernement absolu à l’intérieur et notre position guerroyante et victorieuse à l’étranger. En d’autres circonstances, insiste l’historien, l’absence d’un chef véritable et officiel de tous les bureaux du ministère, aurait été promptement reconnue pour ce qu’elle était, un grave défaut dans l’organisation que nous examinons. » En d’autres termes, la clé de voûte du système administratif des Relations extérieures, entre 1799 et 1814, serait Napoléon : il « pensait et travaillait pour tous. Il embrassait l’ensemble et les détails ».

A l’issue de la période révolutionnaire, le caractère public de la charge de ministre des Affaires étrangères connaît une régénérescence manifeste en terme de centralité administrative. Cependant, les éléments de modernité juridique introduits par Napoléon BONAPARTE au niveau de la gestion des relations extérieures ne confinent pas en la reconnaissance d’un pouvoir de décision autonome sur la scène politique extérieure. Sur ce point, la pratique constitutionnelle napoléonienne reconduit le ministre dans le rôle instrumental qu’il n’a jamais cessé d’occuper depuis l’Ancien Régime. La réhabilitation du monopole ministériel constitue, ainsi, la réponse juridique à la problématique générale qui sous-tend la conception révolutionnaire de la fonction ministérielle : la permanence du chef du Département au sein des régimes modernes se justifie, principalement, au regard du décret de 1810 et accessoirement, par rapport à son obligation de pourvoir à l’effectivité des prérogatives internationales du chef de l’État1274. Concrètement, la stabilité du rôle administratif du chef du Département est le résultat d’un équilibre précaire entre l’autoritarisme du chef de l’État et la direction intelligente de l’administration diplomatique à laquelle TALLEYRAND a imprimé durablement sa marque.