Enjeux et tensions dans les relations entre pouvoirs publics et associations de l’aide aux victimes

Historiquement, les associations se sont créées sur des actions dans lesquelles les politiques publiques n’intervenaient pas et ont construit en leur sein, des réponses à des besoins non encore identifiés ou du moins non investis par la puissance publique. Celle-ci s’est peu à peu appuyée sur les organisations pour développer ses réponses, une fois les besoins reconnus et consacrés en cible pour les politiques publiques dont les associations sont alors devenues un outil de développement. C’est notamment le cas pour les actions dédiées à la prise en charge des publics en lien avec la Justice en France. Et l’exemple de l’aide aux victimes éclaire particulièrement cette dynamique reposant sur des interventions identifiées et construites par le secteur associatif. Ainsi, l’aide aux victimes de guerre a été une première modalité de prise en charge des victimes et s’est développée dans le cadre associatif avant que l’Etat intervienne pour y identifier une coopération et un premier champ facteur de professionnalisation de ces associations (Rapport Dreyfus, 2017). La politique publique de l’aide aux personnes victimes d’un acte pénal s’est ensuite construite petit à petit dans ce cadre avec pour objectif de permettre à toute personne victime qui le souhaite, d’avoir connaissance de ses droits et de les faire valoir, où qu’elle réside et quelle que soit sa situation sociale. Le portage en est toujours assuré aujourd’hui par les associations – sous statut loi 1901 et habilitées par le Ministère de la Justice – qui assurent en délégation cette mission d’intérêt général dans le secteur judiciaire en France.

Les relations entre ces associations et les politiques publiques depuis ces premières formes de développement et de construction de l’aide aux victimes sont interactives et de fait en constante évolution. Les préoccupations récentes sont bien souvent abordées à travers la question des financements et des modalités de contrôle des associations de ce champ dans leur action associative au point de questionner la pérennisation du modèle français dans sa politique publique de l’aide aux victimes et de son portage par les associations. Et ce alors que « la politique d’aide aux victimes n’a pas une mission substitutive pas plus qu’elle ne trouve sa raison d’être principale dans des motifs de type humanitaire, même si cette considération ne doit pas être absente de nos préoccupations. Elle reste fondée sur la responsabilité de l’Etat en matière de sécurité des personnes et des biens […] L’aide aux victimes est un domaine sur lequel on peut faire levier avec les associations pour s’appuyer sur le corps social […] Les associations sont très supérieures à l’Etat pour accompagner et aider ». (Robert Badinter, le 23 avril 2013, dans son audition au titre du Rapport Nieson).

Les relations entre les associations et les pouvoirs publics seront dans un premier temps, étudiées à travers la question des financements et de leur évolution. La variabilité des politiques publiques en ce domaine est patente et source d’incertitude pour les associations (I.A). L’évaluation et les modes de régulation par les politiques publiques de l’action associative sera étudiée dans un second temps et centrée sur la question de la recomposition du rôle des associations, de plus en plus enrôlées par les pouvoirs publics (I.B).

La question de l’évolution des financements offre un premier champ pour saisir les contraintes auxquelles sont confrontées les associations et qui se caractérisent par des financements publics à la fois en recul et incertains (I.A.1), à la fois changeants par leurs modalités d’attribution (I.A.2), et à la fois de moins en moins publics incitant finalement les associations à recourir à des financements privés (I.A.3).

Des financements publics en déclin et incertains 

Depuis quelques années, les mouvements associatifs divers de même que les chercheurs alertent sur les difficultés financières des associations quel que soit leur secteur, que ce soit du fait de financements qui n’évoluent pas voire diminuent face à des besoins et des prises en charge qui augmentent, ou encore du fait de financements qui ne couvrent pas les frais réels de fonctionnement et de mise œuvre de l’action associative (Jany-Catrice et Puissant, 2009) (Tchernonog, 2019).

Les études au sein des associations de l’aide aux victimes ont aussi mis à jour ces aspects avec la baisse continue du financement des associations chargées de la mise en œuvre de la politique nationale d’aide aux victimes via des financements de droit commun ou spécifiques (Nieson, 2013). Pour exemple, les crédits du ministère de la Justice ont baissés de 2008 à 2012 – soit quatre années de baisse budgétaire avant de bénéficier d’une augmentation significative au cours de l’année 2013, puis de variations légères ces dernières années.

Les subventions étatiques apparaissent depuis plus ou moins constantes face à des besoins et des demandes de la puissance publique qui sont croissants ; qu’il s’agisse de démultiplier des dispositifs spécifiques dans la prise en charge des publics de justice ou qu’il s’agisse d’intensifier ces prises en charge en nombre et sur différents territoires. Les crédits dédiés au fonctionnement des associations sont de fait, réduits comparativement à l’évolution de leur activité et n’ont pas été ajustés au regard de l’augmentation des missions ni au regard de l’augmentation du coût de la vie, des charges réelles des associations ou encore de la professionnalisation de leurs interventions.

Les financements publics sont en cela en inadéquation avec le coût réel nécessaire à leur action associative. Et cette inadéquation est masquée dans les demandes de financements du fait de l’injonction particulière faite aux associations de faire – a posteriori – un budget prévisionnel structurel et par action qui soit équilibré en regard de la subvention qui a été décidée par la puissance publique. C’est le cas particulièrement pour les associations de l’aide aux victimes au titre du financement du Conseil Régional. Si l’association fournit un premier budget prévisionnel établi à la lumière de ses charges et recettes attendues et souhaitables, dont la subvention régionale sollicitée, il lui est ensuite demandé, en vue du vote en commission, de produire un budget prévisionnel nouveau – qui doit demeurer équilibré… – en intégrant cette fois-ci la subvention qui a été arbitrée. L’association doit justifier et dès lors légitimer postérieurement et artificiellement un équilibre budgétaire prévisionnel intégrant une subvention réduite et non ajustée à ses besoins. C’est aussi le cas au titre du financement du Ministère de la Justice. L’association devra établir a posteriori un budget pour chacune des actions et dispositifs définis par l’autorité ministérielle et dont le total devra être égal au montant de la subvention globale tel qu’il aura déjà été arbitré. La structure associative se voit dans l’obligation de légitimer et de faire correspondre une subvention parfois moindre que celle demandée et nécessaire à la réalisation de ses actions ; chaque activité se verra affecter un prorata de la subvention arbitrée.

Parallèlement, il convient d’ajouter à cet environnement contraint, la faible visibilité dont disposent les associations qui sont soutenues encore dans bien des secteurs, par des financements publics qui sont à solliciter chaque année. Les financements sont ainsi décidés pour une année seulement, sans connaissance des modalités de reconduction et sans garantie du montant du financement d’une année sur l’autre.

Le modèle économique des structures telles que les associations de l’aide aux victimes ne peut être stable dans la mesure où il est dépendant de ces subventions annuelles. Une extrême fragilité financière demeure d’une année sur l’autre nécessitant des réajustements permanents et engendrant une instabilité dans la conduite des activités sur le terrain.

Ces considérations sur les financements publics sont à prendre en compte en outre au niveau national et au niveau territorial ou local. En effet, si la part de financements des collectivités envers les associations est croissante – Rapport de la Cour des Comptes, 10. 2013. KPMG, 2017
– cette montée en charge des collectivités dans les financements publics a cependant pour effet d’une part, de rendre les associations plus dépendantes des capacités et des volontés politiques locales de financements et d’autre part, de favoriser les inégalités territoriales entre les acteurs associatifs et par voie de conséquence entre les bénéficiaires d’une association à une autre selon leur territoire (Tchernonog, 2019). En outre, ce transfert dans la part des financements de l’Etat vers les collectivités compense rarement les besoins des associations ; dont la fragilité budgétaire s’est au demeurant encore accrue au niveau étatique comme au niveau local avec le développement puis la généralisation des modes de financements publics passant par des appels d’offres ou des appels à projets (I.A.2).

Des modalités de financements transformées : la commande publique

Si les associations recevaient des financements publics par subvention pour leur raison d’être, pour mettre en œuvre de manière globale leur projet associatif, ce mode de financement ne constitue plus la norme. Les associations sont de plus en plus financées dorénavant en fonction de programmes ou projets ponctuels et temporaires à travers la commande publique. Entre 2011 et 2017, les subventions publiques ont baissé de 9,8% là où la commande publique a augmenté dans le même temps de 8,1% (Tchernonog, 2019). La différence entre ces modes de financements tient à la nature de celui qui prend l’initiative de définir les objectifs et le cadre de l’intervention associative. C’est la puissance publique qui fixe l’action, le projet et le cahier des charges dans lesquels les associations vont alors devoir s’inscrire pour obtenir le financement afférent.

Les associations intervenant dans l’aide aux victimes sont pleinement enchevêtrées dans ce passage de la subvention à la commande publique et placées face à la volonté des pouvoirs publics de définir des politiques bâties sur les appels à projets ou sur la mise en œuvre de dispositifs spécifiques. Elles doivent trouver une organisation reposant sur une capacité à mobiliser davantage de moyens humains et financiers en vue de la réalisation du projet ou du dispositif cibles, lesquels sont déjà en inadéquation avec les exigences liées au maintien et à la pérennité des activités fondatrices.

Ainsi, pour exemple, plusieurs autorités étatiques ont développé des politiques en direction de certaines catégories spécifiques de victimes. Ces crédits ont été destinés aux actions envers les femmes victimes de violences conjugales, les victimes de violences intrafamiliales, au financement d’intervenants sociaux en commissariat ou en gendarmerie ou encore à des prises en charge particulières dans l’urgence dans le cadre des attentats et de catastrophes naturelles. S’ils ont, certes, bénéficié à des associations spécifiques, ils ont parfois été attribués au détriment des associations d’aide aux victimes déjà existantes et intervenant de manière généraliste auprès de toutes les victimes, introduisant une concurrence néfaste en période de fragilité budgétaire. Les associations d’aide aux victimes ont dû sinon, réduire leurs activités généralistes (qui fondent pourtant à la fois leur essence et l’habilitation ministérielle) et souvent leurs présences de proximité dans les territoires, afin de se mobiliser pour un temps provisoire, à reconduire ou non, sur des projets spécifiques voire de se transformer en « chasseuses de primes » pour multiplier leurs financeurs (Nieson, 2013, p.28).

Les associations d’aide aux victimes, selon les lieux et les politiques pénales développées au niveau national et au niveau local par les procureurs de la république, ont été amenées à élargir et augmenter leur action pour s’adapter aux priorités changeantes des politiques publiques. En effet, les politiques sont en ce domaine très variables et viennent bien souvent en réaction à l’émotion populaire suscitée par les évènements voire en instrumentalisation de certaines situations de victimation pour légitimer une série de mesures ou de priorités nouvelles.

Cette incertitude des financements sur des types d’actions ou d’activités selon les orientations publiques tend en outre à une précarisation de l’emploi dans les associations (Le Roy, 2019) (KPMG, 2017). La précarité devient de fait, une stratégie adaptative pour les associations et justifiée comme une manière d’être réactif aux appels à projets, à leur ouverture comme à leur fermeture dans les priorités de politiques de justice, changeantes et temporaires.