La décentralisation et la collectivité territoriale

Notion de développement local 

Le concept du développement local est aussi appelé développement à la base. Il est recommandé dans les pays en développement en complémentaire despolitiques macro-économiques et des projets. On définit la localité comme une unité de développement. Cette localité est l’objet de définition de l’aménagement du territoire.

L’aménagement du territoire

L’aménagement du territoire, en économie, le « territoire » désigne le siège géographique des activités humaines. La population qui occupe cet espace procède spontanément à son organisation, en fonction de paramètres naturels (relief, climat), culturels (traditions, cultes), militaires (défense) et économiques (production, échanges). L’aménagement du territoire consiste à modifier et optimiser cette répartition des individus et de leurs activités dans un souci d’équilibre géographique et d’efficacité économique. Le rôle de l’État y est prépondérant.

Dans une économie industrialisée, la concentration géographique des activités est un processus courant : l’industrie appelle en effet l’industrie. Afin de réduire les coûts de transport, les entreprises s’implantent souvent près des zones de matières premières, sur les grands axes de communications ou près des grands centres urbains. Sur un plan social, cette concentration des activités crée une inégalité géographique devant l’accès à l’emploi, entraînant des migrations qui dépeuplent certaines régions surtout rurales et conduisent d’autres au surpeuplement. Sur un plan politique, elle remet en question la cohésion nationale. Pour éviter de tels risques, il est nécessaire de mettre en place les conditions du développement économique, démarche impliquant un rééquilibrage géographique des activités et le désenclavement des régions les plus isolées et les moins favorisées. Cette politique d’aménagement repose dans les pays industrialisés sur deux grands axes : incitations financières (avantages fiscaux, subventions) et financement d’infrastructures (réseau de transport, services publics, etc.).

Le développement territorial 

Etant donné la nature hétérogène de la pauvreté rurale et ses attributs (par exemple: les différences quant à l’accès aux biens, les caractéristiques familiales, le contexte individuel, les spécificités régionales…) les solutions pour sortir de la pauvreté rurale sont aussi variées. Par conséquent, des programmes de développement rural et les stratégies de combat contre la pauvreté rurale devraient être conçues en fonction des exigences spécifiques de façon à pouvoir répondre à ces besoins locaux hétérogènes. A la lumière de ces antécédents, l’échec de plusieurs projets de développement rural depuis les années 70 est sans doute associé, outre le fait qu’ils n’ont pas tenu compte de l’hétérogénéité au niveau de la communauté et une capacité locale inadéquate, ainsi qu’une centralisation excessive de la prise de décision, qui est la source commune de mauvaise affectation des ressources induites par des facteurs politiques. Cela implique qu’il faille non seulement considérer l’hétérogénéité des pauvres, mais aussi les encourager réellement à participer de façon active l’identification de leurs besoins et à s’organiser eux-mêmes pour pouvoir exercer une pression efficace pour que ses besoins soient satisfaits. En d’autres termes, un objectif central de toute stratégie d’atténuation de la pauvreté rurale devrait consister à encourager les pauvres, au sein des communautés, à créer le capital social de base qui leur donne une voix politique collective et leur serve d’assise pour participer à la gestion de leurs propres efforts de développement local.

Les collectivités territoriales : base de développement

Le terme « collectivités territoriales » renvoie aux instances de l’administration qui ne dépendent pas hiérarchiquement de l’administration centrale pour remplir les fonctions qu’elles ont autorité à exercer de façon autonome. A Madagascar, aux termes de la constitution révisée, les deux niveaux de collectivités territoriales décentralisées sont la commune et la région. La mise en place de la Région a été prévue par la Constitution de 1992. Depuis 1995, la commune est la structure de base de la politique de décentralisation à Madagascar. Elle sert désormais de structure administrative de proximité. Cette proximité administrative sert surtout à enrayer l’écart entre le pouvoir décisionnel et la population locale dans le but d’utiliser de manière rationnelle les ressources et aussi dans le but d’avoir une stratégie de développement adéquate au contexte local. La collectivité définit la stratégie de développement local et fixe les moyens d’y parvenir.

La décentralisation : un mandat politique 

La décentralisation est une volonté politique qui ne se limite pas uniquement sur le transfert des fonctions et des ressources entre les différents niveaux de l’administration, depuis les institutions centrales vers les institutions locales. De plus en plus souvent, elle concerne également le transfert de processus de décision et des ressources. On parle ici plutôt de la décentralisation politique référant aux mécanismes de Constitution qui prévoient un partage des compétences législatives entre plusieurs paliers de l’Etat.

En effet, la décentralisation politique vise à conférer aux citoyens ou à leurs élus plus de pouvoir de décision. Cette démarche permet aux citoyens de connaître les élus locaux et permet également aux élus de mieux connaître les besoins et les aspirations de leurs électeurs. Ainsi, en plus des communes, avec la mise en place effective des 22 régions, le Gouvernement entend t-il renforcer le processus de décentralisation. En effet, avec la disposition, à différents niveaux, de structures démocratiques, il peut être auguré une meilleure participation de la population au processus décisionnel, une adhésion et une appropriation des initiatives de développement et un meilleur contrôle de la population sur l’administration publique. Les personnes responsables des collectivités territoriales peuvent, selon les cas, être élues localement ou bien rémunérées par l’administration centrale. Mais le terme de collectivités territoriales tend de plus en plus à être associé à l’existence d’un processus démocratique de sélection. Il est en outre important de ne pas confondre les instances locales de l’administration centrale et les administrations des collectivités territoriales. Même si ces deux administrations opèrent sur une même circonscription administrative, leurs modes de fonctionnement sont généralement différents. Les premières sont comptables de leurs actes devant les dirigeants politiques de l’administration centrale, les secondes devant les dirigeants politiques des collectivités territoriales.

La décentralisation : une nouvelle dynamique territoriale

La décentralisation peut revêtir deux formes principales. La première intéresse les collectivités locales et est qualifiée de décentralisation territoriale. Dans ce cas, les habitants de la commune ou de la région règlent leurs affaires administratives par l’intermédiaire de leurs représentants élus (le conseil municipal et son maire, les conseils généraux et régionaux avec leurs présidents).

La seconde forme de décentralisation consiste dans la décentralisation technique ou encore fonctionnelle, voire par services. Elle correspond à la formule de l’établissement public (école, hôpital). Généralement rattachées à une collectivité publique dont elles constituent un prolongement, ces personnes morales de droit public, distinctes de l’État et des collectivités territoriales, sont soumises au principe de spécialité. Elles ont une vocation spéciale, limitée à la gestion du service qui leur a été confié. Bénéficiant d’une autonomie administrative, ces établissements publics disposent d’organes propres (conseil d’administration, directeur), sont dotés d’un budget autonome, peuvent introduire des recours en justice, ou encore recevoir des dons et des legs en relation avec leur spécificité. Ils sont toutefois soumis à un contrôle dit « de tutelle », exercé par la collectivité de rattachement. S’exerçant sous le contrôle du juge, la tutelle peut ne porter que sur la légalité du comportement de l’autorité décentralisée ou bien encore sur l’opportunité des mesures prises.  De plus, la dynamique du développement local consiste à développer la capacité d’auto développement de la CTD. Le partenariat et la contractualisation seront aussi favorisés pour que la CTD soit un partenaire valable pour son propre développement.

La population locale : acteur essentiel du développement territorial 

L’un des objectifs visés par la mise en place des CTDs est la création d’une nouvelle forme de citoyenneté qui incite la population à participer davantage à la vie publique et surtout à être responsable et acteur de développement de leur territoire. Avec la mise en place de structures des élus démocratiques au niveau des CTDs, il est attendu une plus large participation des citoyens dans le processus de prise de décision. Toutefois, dans la pratique, le vote démocratique ne semble pas suffisant pour garantir une participation effective. Plusieurs autres conditions sont nécessaires. Ainsi, les citoyens se doivent d’être informés sur les principaux aspects de l’administration de la collectivité.

Avec les liens plus étroits entre la population locale et les collectivités locales, l’approche participative est facile à œuvrer. Pour pouvoir adopter une approche participative, un certain nombre de conditions doivent être remplies. Les autorités décentralisées doivent s’approprier la démarche et accepter d’assurer la planification et la coordination des différents services. Au-delà, elles doivent jouir d’un minimum de latitude et d’autonomie pour répondre aux demandes de la base.  Les services techniques doivent avoir un minimum de capacité d’exécution. Quand les structures de base les plus élémentaires ne sont pas opérationnelles, il est nécessaire de renforcer les capacités de gestion et de mobiliser un minimum de moyens. Par contre, lorsque ces moyens sont réunis, l’approche participative permet d’orienter et d’optimiser leur utilisation.

Les CTDs : base de l’élaboration des stratégies de développement 

Les collectivités territoriales jouent un rôle manifeste pour l’élaboration de leur stratégie de développement. Elles devraient assurer le processus participatif (atelier, conférence, enquête…) pour l’identification des besoins réels de la localité, des éventuelles contraintes et obstacles à la réalisation d’un tel projet de développement. L’élaboration de cette stratégie nécessite la participation de toutes les forces vives de la localité pour une meilleure appropriation.

Auparavant, pratiquement tous les projets de développement intégré dépendaient des bailleurs de fonds. Aujourd’hui, tout le monde reconnaît que la mise en place d’une approche participative ne peut dépendre des bailleurs de fonds : il faut programmer les activités de développement quelques soient les partenaires. La présence d’un ou de plusieurs bailleurs de fonds accroît considérablement la capacité des services à répondre aux demandes de la population locale, mais même en leur absence, il est important que les services (publics ou privés) programment leurs activités en fonction de la demande de la population locale et que toutes les forces vives de la localité se concertent sur ce qu’elles estiment être les problèmes et actions prioritaires.

Les approches adoptées dans le passé, tels que les projets de développement rural intégré (PDRI), bien que fondées sur le besoin d’opérations plus localisées, ne sont pas parvenues à faire participer les pauvres de manière suffisante ni à créer le capital social local. L’expérience dans un nombre croissant de pays en développement indique que les programmes de développement décentralisé de façon adéquate et assortis d’une démarche parallèle visant à encourager la participation et l’autonomie au niveau de la prise de décision au sein des communautés locales peuvent se traduire par de réelles capacité à obtenir de meilleurs résultats en matière de développement local .